Paz, bienestar social, reforma agraria y soberanía nacional
Comité Permanente por la defensa de los Derechos Humanos.
IX Foro Nacional por los Derechos Humanos
Celebrado en Bogotá los días 8, 9 y 10 de junio de 2000
La Reforma Agraria en las agendas para la búsqueda de soluciones al conflicto
armado
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Darío Fajardo Montaña
Profesor de la Universidad Nacional
Consultor IICA
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Introducción
Al pasar revista a los procesos de paz iniciados en Colombia desde la época de la "violencia clásica" de los
años
cincuenta hasta hoy encontramos como una constante, el señalamiento al llamado problema agrario como una de
las causas más importantes del conflicto y, consecuentemente a la propuesta de una Reforma Agraria como
solución para la misma. Dentro de esta constante se inscribe el proceso iniciado con el gobierno del Presidente
Andrés Pastrana, durante el cual se han producido acercamientos con la organización guerrillera Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia-FARC, tendientes a l establecimiento de conversaciones para hallar una salida
negociada para el conflicto armado.
El origen campesino de las FARC, su base social predominante y las reconocidas raíces agrarias del conflicto se
han incorporado como uno de los puntos centrales de su programa, el cual fue acogido en una primera instancia
dentro de la Agenda de negociación establecida con el gobierno nacional. Este punto, como se verá mas adelante,
plantea la distribución diferenciada del latifundio y, en consecuencia, de las acciones
redistributivas; consideración
que encuentra consenso con algunos sectores gremiales y políticos. No obstante, existen todavía grandes
distancias en la concepción de "Reforma Agraria" que tienen los distintos sectores; de otro lado, los
diagnósticos
tienen diferencias pero también coincidencias , por lo cual conviene encontrar otras vías de acercamiento,
orientadas hacia encontrar las coincidencias y las diferencias, inicialmente en los objetivos y posteriormente en los
instrumentos.
Estas notas apuntan entonces a explorar esa nueva forma de aproximación a la identificación de objetivos, los
diagnósticos y las intervenciones que se desprendan de una y otro.
Las interpretaciones de la Reforma Agraria
Al finalizar la década de 1950 ocurrió una curiosa convergencia entre algunas iniciativas del Departamento de
Estado de los Estados Unidos, que habría de plasmarse en la política para el campo de la Alianza para el
Progreso
y sectores reformistas del Partido Liberal colombiano, en torno a la necesidad de adelantar una Reforma Agraria en
el país. Para los estrategas del Departamento de Estado, esta iniciativa podría neutralizar tendencias
revolucionarias que eventualmente se proyectaran desde la Cuba fidelista sobre una Colombia envuelta en la peor
guerra civil de su historia; para los liberales reformistas, una Reforma Agraria podría también superar la
violencia y,
junto con ello resolver problemas de pobreza y necesidades alimentarias.
Las propuestas de Reforma Agraria y los debates suscitados, incluso con sectores más radicales del liberalismo, se
concretaron en la Ley 135 de 1961. Entonces, como ahora, quienes mayor oposición plantearon contra una política
de esta naturaleza fueron los representantes de los intereses terratenientes. En la actualidad, estos intereses
continúan combinando la liquidación física y la represión contra quienes apoyan procesos de
redistribución de
tierras, con argumentos conceptuales de mayor elaboración, como son los referidos a la disminución de la
participación de la tierra en los costos del proceso productivo, el impacto de la apertura económica en el
sector
agropecuario, los efectos de la violencia en las decisiones sobre inversión en la agricultura, etc.
Hernán Toro Agudelo, tal vez el más lúcido proponente de la que sería Ley 135 de 1961,
sustentado en las limitadas
estadísticas de entonces, asignó a la aplicación de una política en este sentido la
solución a las problemáticas de la
generación de empleo, el abastecimiento alimentario y la superación de la violencia. En su concepto y en el de
quienes finalmente aprobaron la Ley, estas tareas se cumplirían mediante la aplicación de lo que desde entonces
se
denominó una "Reforma Agraria integral", dentro de la cual acompañarían a las medidas destinadas a la
democratización del acceso a la tierra la asistencia técnica calificada, para lo cual se dispuso la
creación del ICA , la
dotación de créditos e infraestructuras y la capacitación cooperativa.
Como lo habría de señalar la primera evaluación de la Reforma Agraria adelantada por una
comisión que encabezó
el dirigente conservador Cornelio Reyes a principios de los años 70, el propósito integrista fue dejado de lado
y a
pesar de los avances incorporados en la legislación de la reforma, encaminados a hacerla más efectiva en lo
atinente a la afectación de tierras, como fue la Ley 1ª de 1968, la correlación de fuerzas políticas y no
la propia Ley
135 de 1961, impidió tanto la redistribución de tierras como la reestructuración productiva del campo,
induciendo,
además la reversión de las orientaciones que se dieron en la década anterior.
Esta observación afronta las críticas que se vienen formulando tanto a la Ley 135/61 como al propio concepto
de
Reforma Agraria por parte de críticos interesados en preservar la intangibilidad de la estructura de la propiedad
rural, en las cuales se afirma que una y otra fueron incapaces de lograr los efectos propuestos porque solamente se
limitaron a la redistribución de las tierras, generando problemas aún mayores que los preexistentes, expresados
en
la creación de una capa de campesinos con tierras sin capacidades para ponerlas a producir.
Ante estas críticas es necesario recordar los planteamientos que hicieran pensadores como Antonio García, a
partir
de experiencias como las de Bolivia , México, Perú, a partir de las cuales se construyó el concepto de
las "Reformas
Agrarias estructurales" y, de otra parte, el texto mismo de la Ley 135/61 con sus alcances multi sectoriales.
De igual manera a como había ocurrido en los años cuarenta, cuando se desmontó la capacidad de la Ley
200 de
1936 para ordenar la propiedad agraria, en los setenta, a partir del gobierno del Presidente Misael Pastrana, se
eliminaron las posibilidades legales de reorganizar las estructuras productivas del campo: se optó por impulsar la
capacidad de absorción de la mano de obra rural "excedente" por los mercados urbanos de la construcción y
reorientar parte de esta misma población hacia los bordes de la frontera mediante los programas de
colonización.
Fue precisamente en esa década de 1970 cuando se disparó el proceso de ampliación de las fronteras
agrarias con
colonizaciones espontáneas y dirigidas, así como también de afianzamiento en estas mismas fronteras de
los
primeros brotes de cultivos ilícitos y de presencia consolidada de la guerrilla campesina.
Para los pequeños productores agrarios restantes se diseñó y aplicó el conjunto de
políticas, estrategias e
instrumentos contemplados dentro del "Desarrollo Rural Integrado", a través de los cuales se pretendía optimizar
sus capacidades para producir los bienes salario que requeriría la dinamización económica liderada en los
medios
urbanos por el sector de la construcción, pero sin afectar, en absoluto las estructuras de propiedad agraria.
Las múltiples evaluaciones realizadas en torno a la Reforma Agraria, los proyectos DRI y la propia realidad
muestran los alcances de todas estas políticas e instrumentos, todos los cuales se fueron descartando sin alcanzar
pleno desarrollo, sin haber recibido ninguno de ellos recursos adecuados, sin protección política ni
técnica frente la
capacidad corruptora del clientelismo omnipresente en la asignación y manejo de los recursos públicos.
Luego del abrupto abandono de los propósitos e instrumentos dispuestos para ejecutar la Reforma Agraria a
comienzos de los años setenta, lo cual mantuvo inmodificados los principales factores generadores de los conflictos
armados, la propia dinámica de la confrontación ha conducido al estado colombiano a reconsiderar sus
compromisos con la racionalización del reparto agrario y la democratización del acceso a los demás medios
productivos de la agricultura. Hoy, sin embargo, las condiciones para su realización y las expectativas creadas en
torno a ella la hacen más compleja, si bien el país cuenta con un mayor caudal de experiencias y criterios para
replantear sus alcances y limitaciones.
Algunas consideraciones sobre el contexto actual .
Los gremios, el sector académico, algunos medios políticos incluyendo la insurgencia, expresan hoy algunas
convergencias al señalar problemas del campo y sus efectos sobre el conjunto de la economía y la sociedad
nacional: el uso inadecuado de los suelos, el desajuste de las instituciones, los vacíos en la formación
técnica de
los recursos humanos del campo, las incoherencias de las políticas económicas generales con los
propósitos de
desarrollo de la agricultura, las insuficiencias en la dotación de infraestructuras viales y portuarias para la
ampliación
de los mercados regionales y externos, etc.
Muchos elementos de estos diagnósticos han sido recogidos en recientes esfuerzos analíticos como la
Misión Rural
y menos recientes pero no por ello menos válidos, como la Misión de Estudios del Sector Agropecuario que ya
completa una década de realizada. Es necesario reconocer que varios de los problemas planteados en estos
diagnósticos han de ser resueltos no únicamente para superar el conflicto armado, lo cual ya de por
sí validaría el
esfuerzo, sino también para ajustar los componentes rurales y agrarios a las dinámicas y perspectivas del
conjunto
de la economía y de la sociedad colombianas.
Hay que decir, por otra parte, que la exposición creciente a los mercados internacionales ha generado nuevos retos
y aprendizajes que no se pueden soslayar. En efecto, la eliminación de barreras aduaneras para las importaciones
de alimentos y materias primas han hecho manifiestas diferencias en los costos de producción nacionales versus
las de otras economías, derivadas de los elevados niveles de las rentas del suelo, las tasas de interés, las
estructuras salariales y precios de los componentes tecnológicos.
El desarrollo de varios cultivos, en especial transitorios, debe mas al aislamiento, segmentación y
protección de los
mercados que a las condiciones agroecológicas de nuestras zonas de producción. En efecto, la localización
tropical
de Colombia no favorece el desarrollo de plantas originadas en las zonas templadas del planeta y las ventajas
climáticas de la localización ecuatorial para la biodiversidad, son, al mismo tiempo, desventajas para los
cultivos
traídos de Europa.
La "competitividad" de la producción agropecuaria colombiana también resulta afectada por los subsidios
asignados
por otros piases a determinados productos agropecuarios considerados como estratégicos. Como resultado de este
juego de condiciones algunos cultivos, principalmente los transitorios, muestran tendencias regresivas en área
cultivada , volúmenes producidos y comercializados y participación en el producto agropecuario, en tanto que
otros,
de ciclo largo evidencian un fortalecimiento. La incidencia de las políticas económicas internas y externas,
así como
factores ambientales se convierten entonces en condicionantes de una reestructuración de la agricultura
colombiana en términos de localización geográfica de los cultivos, tipos de empresas y mercados hacia los
cuales
se oriente esta producción.
Adicionalmente hay que señalar que el propio conflicto armado comienza a afectar las posibilidades de ajuste del
sector agrario, generando además nuevas circunstancias para la sociedad colombiana como son las que se derivan
de la rápida internacionalización de un proceso en el cual el campo y lo que ocurra con él van a ser
particularmente
relevantes. Hay que decir que la desestabilización de nuestro frágil ordenamiento fronterizo por efectos de la
guerra
pone sobre la mesa la urgente necesidad de atender de manera eficaz los requerimientos agrarios de una solución
política a la guerra.
Dicho de otra manera: no es solamente por la guerra que Colombia debe atender los desajustes de su ruralía pero
la necesidad de atender las exigencias que hoy nos plantea la viabilidad de la nación como consecuencia del
conflicto, son una oportunidad única para asumir los problemas del campo.
Las mismas circunstancias que nos reúnen hoy, la discusión sobre la Reforma Agraria y la paz, nos pueden
servir
para plantear un nuevo camino a partir de una vieja pregunta: Reforma Agraria para qué ? Porque nos hemos
enfrascado en una discusión tal vez mal planteada en torno al instrumento, a lo que se ha presentado como
Reforma Agraria, cuando las ideas en torno a lo que ella sea o no sea, contenga o no contenga, varíen notoriamente
según quien las formule.
Tal vez amerita considerar primero qué esperan del campo los distintos sectores sociales, políticos y
económicos
del país involucrados en su devenir y a qué consensos puede llegarse: cuál se espera que sea su
participación en
la configuración del país, desde el punto de vista de la composición y correlación de sus sectores
económicos ?
Cuales deben ser sus responsabilidades en la seguridad alimentaria y en la producción de materias primas ? Qué
función cumplen y han de cumplir estos componentes en el manejo y protección de los recursos naturales
? Cómo
se articulan los componentes rurales y agrarios en las consolidaciones regionales ? Qué función pueden cumplir
estos componentes rurales y agrarios en el afianzamiento de las fronteras ?
Estas preguntas, de por sí plantean instrumentos diferentes, diseñados y aplicados según sean las
tareas que se
espera cumplir y también los contextos geográficos y socioeconómicos en donde sea necesario recurrir a
ellos.
En efecto, ante la diversidad regional del país, manifiesta no solamente en términos geográficos sino
también
productivos y sociales es necesario reiterar lo dicho por diversos analistas en otros momentos, de los cuales
destaco al ex-Presidente Alfonso López Michelsen, quien en el entorno de las discusiones que llevarían a la Ley
30
de 1988, precursora de la hoy vigente y prácticamente inaplicable 160 de 1994, señalaba que lo que entonces se
comprendía como Reforma Agraria, circunscrita a la redistribución de tierras, no era aplicable
indiscriminadamente
en el conjunto del país sino en determinadas regiones en donde se presentara la concentración de la propiedad
territorial como problema dominante.
La diversidad regional de las estructuras productivas, constatada por la Misión de Estudios del año 1989
también ha
sido señalada por la Misión Rural (1998) y es reconocida, de alguna manera en la Propuesta de las FARC al
señalar "cada región tendrá su propio plan de desarrollo elaborado en conjunto con las organizaciones de
la
comunidad , liquidando el latifundio allí donde subsista, redistribuyendo tierra, definiendo una frontera
agrícola que
racionalice la colonización y proteja nuestras reservas del arrasamiento".
Resumiendo, diríamos que antes que centrarse en la discusión sobre los instrumentos, hay que afrontar la
discusión sobre los propósitos y los objetivos y de ellos sí se desprendería la discusión
sobre los instrumentos, sus
características y los alcances de su aplicación.
Por otra parte, las experiencias deben servir de algo: en Colombia se inició un proceso de descentralización,
cuyos
logros aún están lejos de las expectativas planteadas pero que brindan utilidad. Una aplicación,
aún experimental de
la descentralización fue el proyecto piloto de reforma agraria por la vía del mercado de tierras adelantado con
un
préstamo del Banco Mundial. De esta experiencia se destaca cómo fue posible establecer planes municipales de
reforma agraria, con alcances en el ordenamiento territorial ambiental, con la articulación de diferentes entidades y
la incorporación de organizaciones de las comunidades. Con esta experiencia también se articulan las
posibilidades
que ofrece la Ley 388 de 1997, para el ordenamiento territorial de los municipios.
Pero de esta experiencia también se aprende que si el esfuerzo descentralizado no está articulado con una
orientación de la política nacional, no cuenta con coherencia en la asignación de recursos no puede
trascender lo
discursivo. A su vez, los acuerdos y decisiones a los que se llegue en los niveles municipales deben contar con los
equilibrios políticos requeridos para hacerlos efectivos.
De otra parte, el país también cuenta con una base de información no solamente sobre las estructuras
de la
producción sino también de la forma como actúan las estructuras regionales en términos de los
desplazamientos de
su población, de los referentes dentro de los cuales se desplaza su población (circuitos) los cuales
deberán ser
articulados con los análisis sobre la organización y dinámicas de la producción. Así mismo,
estos análisis han de
complementarse con los referentes de los mercados externos y los jalonamientos que ellos ejercen sobre la
producción nacional.
La diferenciación regional de los potenciales productivos y de las estructuras de la propiedad y uso de la tierra
hace
necesario considerar dentro de la perspectiva del ordenamiento territorial los acuerdos y decisiones que permitan
adecuar el destino y uso de los espacios con sus características y potencialidades. Bajo esta perspectiva será
posible definir la concordancia de los usos del suelo, tipos y tamaños de explotaciones y asentamientos con la
vocación ambiental y productiva de los suelos.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi ha realizado un valioso estudio de suelos (Bogotá, 1988), el
cual
proporciona una guía sobre la ubicación, proporciones, vocaciones y usos actuales de los suelos en Colombia, a
partir de la cual puede iniciarse el ejercicio mandatorio de la localización de los cultivos que se considere responden
a una estrategia de seguridad alimentaria. Junto con este ejercicio habría que definir los tipos de empresas
(grandes y medianas empresas, unidades campesinas, etc.) mas adecuadas para el desarrollo de los distintos tipos
de cultivos, dentro de una política de acuerdos, apoyos en asistencia técnica, créditos, cargas
impositivas y
expropiación vía administrativa por uso inapropiado de los suelos, beneficios tributarios, etc.
