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28mar17
Presentación del Presidente del Tribunal de Cuentas ante la Comisión mixta del Informe de fiscalización de la financiación extraordinaria de los programas especiales de armamento y material para las fuerzas armadas, ejercicios 2012, 2013 y 2014
Presentación ante la Comisión mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas del Informe de fiscalización de la financiación extraordinaria de los programas especiales de modernización de armamento y material para las fuerzas armadas, ejercicios 2012, 2013 y 2014
Alcance de la fiscalización
El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó, en su sesión de 30 de junio de 2016, el Informe de fiscalización de la financiación extraordinaria de los Programas Especiales de Modernización de Armamento y Material de las Fuerzas Armadas, ejercicios 2012, 2013 y 2014. Análisis especial de los programas de gestión internacional: EF2000, A400M y TIGER, y de los programas de gestión nacional: BAM, LEOPARDO y NH90.
Resultados de la fiscalización
En relación con la financiación extraordinaria de los Programas.
Al objeto de paliar las negativas consecuencias de las drásticas reducciones presupuestarias, que afectaron gravemente a los llamados Programas Especiales de Armamento (PEAs), desde el ejercicio 2012 se vienen aprobando anualmente créditos extraordinarios para el Ministerio de Defensa, mediante Reales Decretos-ley que modifican las Leyes de Presupuestos, apelando a razones de extraordinaria y urgente necesidad.
Sin embargo, se trata de programas que se planifican y desarrollan a largo plazo e implican compromisos contractuales concretos, autorizados por el Consejo de Ministros. Esta circunstancia es tenida en cuenta por el Ministerio, solicitando al elaborar su proyecto de Presupuesto los créditos necesarios para satisfacer sus compromisos, pese a lo cual no se dotan en el presupuesto inicial.
La financiación de los créditos extraordinarios, a pesar de que se refieren a operaciones no financieras, se hace mediante Deuda Pública y no con cargo al Fondo de Contingencia.
Mientras el crédito extraordinario concedido en 2012 se destinó a atender obligaciones de ejercicios anteriores, los correspondientes a 2013 y 2014 se dirigieron a la cobertura de obligaciones del propio ejercicio, que en ocasiones ni siquiera habían nacido con anterioridad a la concesión del crédito extraordinario, lo que cuestiona la existencia de una extraordinaria y urgente necesidad.
La petición de créditos extraordinarios y suplementarios se realiza con los datos utilizados para la elaboración del anteproyecto del presupuesto del Ministerio de Defensa, posponiendo la inclusión de cantidades no aceptadas inicialmente por el Ministerio de Hacienda a dicha modificación presupuestaria. En 2012, entre la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado y la concesión del crédito extraordinario, transcurrieron escasamente dos meses.
Respecto a la tramitación de los expedientes de modificación presupuestaria, las memorias justificativas se limitan a señalar que no hay crédito suficiente y a reproducir el listado de cuantías por programa cuya financiación extraordinaria se solicita.
Las memorias económicas son, a su vez, muy breves y apenas incorporan una somera referencia a las necesidades que han de atenderse con las cuantías solicitadas para cada programa.
En relación con los programas de gestión internacional.
La Agencia NETMA, en el ámbito de la OTAN, gestiona de manera conjunta el programa EF2000 (antes, Eurofighter), en un marco regulatorio que permite un adecuado control y seguimiento de los aspectos contractuales, presupuestarios y financieros del programa.
En el Ministerio de Defensa destaca la elevada descentralización del programa en seis estructuras gestoras distintas, lo que suponía una dispersión de competencias y responsabilidades e impedía un adecuado seguimiento y control. La reestructuración del Ministerio llevada a cabo en junio de 2014 implicó un importante esfuerzo de centralización y simplificación de estructuras y procedimientos.
El Colegio Internacional de Auditores de la OTAN emitió opiniones favorables o sin reparos sobre los estados financieros de la Agencia NETMA, que contaba con un sistema de control interno robusto.
De las cuentas y la información de NETMA durante los ejercicios 2011 a 2013 se desprende que España no está en condiciones de aceptar, en servicio, aviones terminados, por las limitaciones de financiación nacional. Los aviones se almacenan en España, a la que corresponden las obligaciones y riesgos asociados con el avión. Ello puede tener consecuencias económicas desfavorables, a la vez que perjudica la eficiencia en la gestión del programa.
Respecto al programa A400M, su gestión a nivel internacional corresponde a la Agencia OCCAR, cuyo Consejo de Auditores ha emitido opiniones favorables sobre sus estados financieros, si bien destaca la conveniencia de fortalecer los sistemas de auditoría interna de la organización, dada su magnitud económica.
Por lo que se refiere al programa TIGER, que también se gestiona por OCCAR, en sus informes de gestión se destaca la necesidad crítica de dotar a la Oficina de Personal de más recursos humanos en el área de tripulaciones de ensayo (pilotos e ingenieros), puesto que contaba únicamente con un piloto de ensayos.
En relación con los programas de gestión nacional.
En el programa BAM, la empresa pública NAVANTIA, elegida por motivos de seguridad nacional, incluye en su presupuesto un beneficio industrial de entre el 4% y el 12%, no compatible con las relaciones entre el Estado y sus entidades instrumentales.
Pese a los retrasos en la entrega de los buques, no se procedió a imponer las correspondientes penalidades por demora, por un importe estimado de 31,7 millones de euros, habiéndose paralizado sin causa justificada los procedimientos para exigirlas.
Respecto al programa LEOPARDO, tras la privatización de la Empresa Nacional Santa Bárbara, el régimen jurídico del contrato presenta ambigüedades de difícil interpretación, creando cierta inseguridad y sin que haya llegado a liquidarse el contrato, a pesar de que así estaba previsto legalmente. Se han reconocido mayores costes, por 43,6 millones de euros, derivados del incremento de los costes de producción de uno de los subcontratistas, debido a las circunstancias técnicas y financieras concurrentes, determinadas por actores internacionales.
Por lo que se refiere al programa NH90, no se tuvo en cuenta el apoyo y mantenimiento en el contrato inicial por la previsión de adquisición del programa de helicópteros por fases.
La coyuntura presupuestaria llevó a reducir el número de aparatos contratados y a reconducir el programa, de forma que estuvieran operativos desde el inicio. El expediente se tramitó conforme a una Instrucción en materia de centralización de contratos, que no era aplicable a este caso. No obstante, la tramitación del expediente y de las modificaciones contractuales se realizó correctamente y el programa dispone de un sistema de seguimiento muy detallado.
En relación con la gestión de recursos humanos en el marco de la gestión de los PEAs.
En el marco de la gestión de los PEAs, se han detectado tres problemas principales en el área de recursos humanos: la escasez de efectivos dedicados a la gestión de estos programas; la alta rotación del personal; y la situación del personal militar que presta servicios en las Agencias internacionales NETMA y OCCAR.
La gestión de los PEAs se encuentra infradotada de medios humanos. En su lugar, se ha acudido a la figura de la encomienda de gestión para satisfacer necesidades de carácter permanente, debido al déficit estructural existente de las plantillas militares.
Recomendaciones
Se recomienda hacer una presupuestación realista acorde a las necesidades financieras de los PEAs, dados los compromisos contractuales vigentes, de modo que se permita una gestión ordenada y eficaz de los créditos destinados a estos programas.
Además, se recomienda evitar el uso excesivo de la financiación a través de créditos extraordinarios y suplementarios en las rúbricas destinadas a los PEAs, especialmente al llevarse a cabo mediante la figura del Real Decreto-ley; así como revisar el sistema de financiación con cargo a Deuda Pública de las modificaciones presupuestarias relativas a operaciones no financieras.
También se recomienda continuar con el control estricto y permanente de la gestión internacional de los programas, profundizando en la mejora de la obtención de los datos financieros y de gestión a efectos de poder generar previsiones que faciliten una presupuestación más ajustada.
Se recomienda arbitrar medidas que permitan proporcionar un marco estable a la financiación de los PEAs y dotarlo, asimismo, de la flexibilidad necesaria, a fin de evitar la incertidumbre financiera continua que afecta a estos programas, ya contratados en firme.
En el ámbito de la gestión de estos programas, se deberían imponer las penalizaciones contractuales que correspondan en cada caso.
Dada la complejidad de la gestión de los PEAs, se recomienda fomentar e incentivar la continuidad en los puestos de gestión de estos programas, a fin de no perder el capital humano que suponen los constantes cambios en el personal.
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