Equipo Nizkor - Informe sobre desplazamiento forzado en Colombia, 1999

EQUIPO NIZKOR

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Grupo de Apoyo a Organizaciones de Desplazados - GAD

Informe sobre desplazamiento forzado en Colombia, 1999

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Santa Fe de Bogotá, marzo de 2000

" A tres años de nuestro desplazamiento,/ en medio de la guerra, iniciaremos nuestro retorno/ llevando a cuestas el dolor/ por nuestros asesinados y desaparecidos;/ en las manos, semillas y herramientas,/ en los rostros, sonrisas de esperanza/ y en el corazón la presencia solidaria/ de quienes han ayudado/ a mantener vivos los sueños/ y fresca la esperanza".

Comunidad "Autodeterminación, vida y dignidad" del río Cacarica (Chocó), Colombia 1999.

"De dónde venimos.../ Del mundo campesino del que venimos es del que sabemos/ Del mundo campesino del que venimos es del que podríamos hablar.../ Nuestras manos son grandes y callosas, trabajamos con machete, hacha, motosierra, canalete y palanca.../ Esa es nuestra historia, esa es nuestra verdad./ Hace 300 años fueron los antiguos violentamente arrancados del África y cruelmente arrojados en América; hoy somos nosotros violentamente arrancados de nuestros campos y cruelmente arrojados en Quibdó.../

A dónde queremos llegar.../ Es de donde venimos a donde queremos llegar./ No es nada más, pero tampoco es nada menos./ Queremos que cese la impunidad, que el gobierno deje de ser cómplice - por su acción u omisión - de los grupos que nos desterraron./ Queremos que el territorio sea para el que lo trabaja y no para el que lo explote./ Queremos que el Presidente, el Gobernador y el Alcalde elaboren y desarrollen una política real para los desplazados./ Queremos que haya reparación de daños./ Queremos que se castigue a los que amenazaron, torturaron y masacraron a nuestro pueblo./ Queremos solución a nuestro pliego de negociación./ Queremos justicia, queremos dignidad".

(Apartes de la intervención de las personas desplazadas del Atrato medio, ante la Comisión Internacional, autoridades nacionales y regionales. Quibdó - Chocó, 1999)
Presentación

Con el propósito de aportar información consolidada que permita a la opinión pública y a las autoridades competentes, tanto en el ámbito nacional como internacional, conocer la evolución del desplazamiento forzado en Colombia, el GRUPO DE APOYO A ORGANIZACIONES DE DESPLAZADOS - GAD - presenta cada año un panorama global del fenómeno. El propósito de estos documentos es contribuir en los procesos de diseño e implementación de políticas públicas adecuadas para la atención y superación del desplazamiento interno.

El GAD es una instancia de coordinación de 13 organizaciones no gubernamentales que trabajan, de manera interdisciplinaria en diferentes regiones del país, con la población desplazada por la violencia. Fue creado en 1995 y en la actualidad está conformado por:

Asociación para la Promoción Social Alternativa - MINGA

BENPOSTA, Nación de Muchachos

Centro de Investigación y Educación Popular -CINEP

Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo

Comisión Colombiana de Juristas

Comisión Intercongregacional de Justicia y Paz

Conferencia Episcopal de Colombia - Sección de Movilidad Humana

Corporación de Servicios Profesionales Comunitarios - SEMBRAR

Corporación para el Apoyo a Víctimas pro- Recuperación Emocional - AVRE

Fundación para la Educación y el Desarrollo -FEDES

Fundación Menonita Colombiana para el Desarrollo -MENCOLDES

Humanidad Vigente - Corporación Jurídica

Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos -ILSA

El GAD tiene un plan de actividades basado en un equipo de coordinación permanente y diferentes comisiones de trabajo para las siguientes áreas: apoyo a los procesos organizativos de la población desplazada, acompañamiento a las víctimas de nuevos desplazamientos, investigación, interlocución, comunicación y difusión.
Indice

Introducción

El Desplazamiento Forzado en 1999

Seguimiento a las políticas públicas

Respuestas de la Comunidad Internacional y de la Sociedad Civil

Conclusiones y Recomendaciones

Anexos
Introducción

El número de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Interno en Colombia es el cuarto más alto en el mundo⁽¹⁾. Hoy esta situación constituye la mayor crisis humanitaria en el hemisferio occidental, con el agravante de estar intensificándose año tras año y no tener un principio de solución a la vista⁽²⁾. El 40% de los municipios del país ha sufrido expulsiones forzadas de población en los últimos cuatro años⁽³⁾, lo que implica la no existencia de lugares seguros para buscar refugio tras el desplazamiento y el incremento de la migración masiva hacia las ciudades.

Colombia cerró el año 1999 con un desolador escenario interno de confrontaciones armadas, sin freno y sin control, estrenando modalidades de guerra que cada vez más involucran a la población civil en directo atropello a sus derechos; situación que se presenta en el contexto de la mayor recesión económica de la historia, debido sobre todo a los altos niveles de concentración del ingreso y de la propiedad⁽⁴⁾. Durante todo el año ocurrieron combates y ataques a la población civil por parte de los grupos armados, siendo manifiesta la falta de capacidad y de voluntad de las partes en conflicto para emprender las soluciones políticas y sociales que demanda con urgencia el país. Uno de los resultados más visibles del conflicto armado es el aumento de los éxodos masivos, familiares o individuales de quienes se ven obligados al destierro para defender la vida.

Las principales ciudades mostraron impresionantes escenarios de personas desplazadas en las calles tratando de encontrar actividades de subsistencia, hacinadas en tugurios, alojadas en hogares de amigos y parientes o apostados en lugares públicos y oficinas presionando por sus derechos.

En los documentos oficiales se estima que actualmente existen 400.000 personas desplazadas en el país⁽⁵⁾, mientras que la organización no gubernamental Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento -Codhes- calcula en más de un millón el número de víctimas en los últimos cinco años. Siendo esta discrepancia significativa uno de los puntos críticos en el diagnóstico de la situación, no impide comprender su gravedad en términos del enorme sufrimiento que conlleva para muchos seres humanos y sus consecuencias sobre el tejido social.

Durante el año 1999 el desplazamiento forzado se extendió territorialmente y el número de víctimas descendió apenas levemente con relación al año anterior; al mismo tiempo, las obligaciones del Estado colombiano en cuanto a la prevención, atención y protección fueron asumidas con altos niveles de ineficiencia y precariedad.

El año 1998 finalizó con los anuncios del Presidente de la República, Andrés Pastrana, sobre un plan gubernamental para la paz a partir de diálogos directos al más alto nivel con los actores armados. Durante 1999, se observaron las consecuencias de diálogos no fluidos, entrabados por toda clase de intereses y atravesados por la dinámica armamentista.

El 6 de mayo de 1999, las partes anunciaron oficialmente el acuerdo sobre una Agenda Común para el Cambio hacia una Nueva Colombia. Esta agenda incluye doce puntos básicos, entre los cuales se destacan: el compromiso de lograr una solución política negociada; una reforma agraria integral; combate al narcotráfico y la corrupción; desarrollo de una reforma política; reestructuración del sistema de justicia, y la aplicación del Derecho Internacional Humanitario. Las soluciones particulares para las víctimas del desplazamiento forzado no fueron planteadas en esta agenda de paz.

Durante todo el año, se mantuvo el área de distensión⁽⁶⁾ solicitada por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -FARC- en cinco municipios de sus zonas de influencia, mientras las conversaciones permanecieron congeladas por falta de acuerdos en torno de: a) La conformación de una comisión de verificación en la zona de distensión, propuesta que recibió la negativa de las FARC; b) La falta o no de medidas del Estado frente al paramilitarismo y c) El canje de militares retenidos por guerrilleros detenidos en diferentes cárceles del país. Entre tanto, cientos de personas procedentes de los municipios de la zona desmilitarizada, se vieron obligadas a desplazarse a diferentes lugares del país como defensa ante los atropellos y amenazas contra la población civil.

Al comenzar el último trimestre del año, el 24 de octubre, se instalaron las mesas de trabajo para buscar acuerdos preliminares sobre cada uno de los puntos de la agenda de paz y la metodología para su desarrollo. El trato entre las partes fue avanzar en las conversaciones de paz, en medio de la guerra. Ese mismo día, varios sectores de la población realizaron manifestaciones en todas las ciudades con la consigna No más a la guerra.

El proceso de acercamiento del Gobierno con el Ejército de Liberación Nacional -ELN- continuó estancado por la imposibilidad de definir un área de distensión, la cual es solicitada por los insurgentes armados con el fin de llevar a cabo una Convención Nacional. En medio de estas dificultades, el grupo armado buscó demostrar su capacidad militar con diversas acciones que involucraron a la población civil.

Entre tanto, las organizaciones de paramilitares intentaron lograr un cierto estatus político como interlocutores válidos en la solución del conflicto⁽⁷⁾, al tiempo que sus acciones - masacres, torturas, destrucción de poblados y amenazas a la población civil -, ocasionaron la mayor parte de los desplazamientos masivos e individuales en 1999.

Con ocasión de varias incursiones paramilitares se ha denunciado la complicidad de la Fuerza Pública o la omisión de sus obligaciones. Es preocupante que habiendo ocurrido durante el año movimientos masivos y ataques prolongados de grupos paramilitares en diversas regiones, incluyendo algunas donde existen bases del Ejército Nacional o la Armada, la respuesta de estas unidades fue tardía y no garantizó una protección sostenida a la población civil.

Mediante diversas estrategias y métodos para seguir vinculando a la población civil en la lucha armada, los grupos armados consolidaron el desplazamiento forzado como un medio para ganar territorios útiles a sus propósitos. De esta forma, el desplazamiento sigue siendo un efecto del conflicto armado pero, con frecuencia creciente, constituye en sí mismo una estrategia de guerra.

El presente informe busca aportar un panorama del desplazamiento forzado en Colombia durante 1999. En la primera parte presentamos una aproximación cuantitativa a la población y a las regiones afectadas, con un análisis de la situación de Derechos Humanos y del Derecho Humanitario en relación con los eventos que generaron expulsiones y las condiciones actuales de la población desplazada por la violencia.

En la segunda parte se examina la respuesta institucional del Estado, a la luz de los Principios Rectores de los Desplazamiento Internos⁽⁸⁾. Esta sección está ilustrada con descripciones de los casos regionales más graves y que ilustran aspectos fundamentales de la política gubernamental sobre el tema, tanto en su diseño como ejecución.

La tercera parte resume la participación de la sociedad civil en la construcción de respuestas solidarias e integrales a la situación de la población desplazada. El informe finaliza con un conjunto de recomendaciones del GAD al Estado, a la comunidad internacional y a sectores no gubernamentales nacionales involucrados en la atención a las víctimas, así como en la búsqueda de soluciones duraderas para la prevención y superación del desplazamiento forzado.

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1.El desplazamiento forzado en 1999

1.1 Contexto y características:

La situación de los derechos humanos se deterioró ostensiblemente durante 1999, en medio de la profundización del conflicto armado y de otros problemas sociopolíticos que enfrenta el país. Mientras el promedio diario de víctimas de la violencia en 1998 fue de nueve personas, esta cifra aumentó a doce en 1999: seis personas perdieron la vida en ejecuciones extrajudiciales, una persona fue desaparecida, cuatro murieron en combate y una más fue asesinada por pertenecer a sectores sociales marginados. Al contabilizar en conjunto las violaciones contra los Derechos Humanos -DH- y las infracciones del Derecho Internacional Humanitario -DIH- reportadas en Colombia durante 1999, se atribuye su autoría en un 73% de los casos a los grupos paramilitares, en un 22% a los grupos guerrilleros y en un 5% a la Fuerza Pública⁽⁹⁾.

El desplazamiento forzado por la violencia socio política en Colombia -DI- continuó su evolución expansiva en 1999; Codhes⁽¹⁰⁾ estima en 288.000 el número de víctimas durante el año, en 28 departamentos. Los que presentaron mayor influjo de esta población fueron en su orden: Cundinamarca, Bolívar, Antioquia, Santander, Valle del Cauca, Norte de Santander y Córdoba, departamentos que recibieron el 65% de los desplazados. Mientras en 1998 se registró la llegada de población desplazada por la violencia -PDV- a 210 municipios del país, en 1999 esto ocurrió en 400 municipios. Es de resaltar que 89 de ellos recibieron PDV durante todo el año.

Como se mencionó en el informe del GAD de 1998⁽¹¹⁾ y se confirma en los ejemplos reseñados en este informe, el destino inmediato de la PDV es el casco urbano de los corregimientos o municipios más cercanos. Al tornarse difíciles las condiciones de seguridad o asistencia humanitaria, los desplazamientos se dirigieron hacia centros urbanos más grandes en espera de soluciones adecuadas. Por lo tanto, las estimaciones presentadas pueden incluir datos de población expulsada antes de 1999 y que ha recorrido diferentes lugares en busca de refugio y atención.

Alrededor del 30% de los desplazados en 1999 hizo parte de éxodos masivos. Los departamentos más afectados por estos desplazamientos fueron en su orden: Bolívar, Córdoba, Valle del Cauca, Norte de Santander, Antioquia, Santander, Chocó, Sucre y Magdalena⁽¹²⁾. Las causas inmediatas estuvieron relacionadas con acciones de los grupos armados y sus repercusiones regionales - amenazas, masacres, asesinatos selectivos y enfrentamientos bélicos que afectaron a la población civil o sus bienes -.

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1.2 Hechos que generaron desplazamientos
1.2.1 Violaciones masivas de los Derechos Humanos.

Durante 1999, la Defensoría del Pueblo registró 402 masacres con 1.863 víctimas. Esto indica un aumento drástico respecto a 1998 (235 masacres), 1997 (286 masacres) y el periodo 1991-96 (152 masacres en promedio)⁽¹³⁾. El número total de personas asesinadas aumentó en un 36% respecto a 1998⁽¹⁴⁾. La participación mayoritaria de grupos armados que hacen parte del conflicto, indica que estos crímenes se han consolidado como estrategia de guerra.

El 27% de las masacres ocurrió en Antioquia, que también fue el departamento más afectado por estos hechos en 1998⁽¹⁵⁾. Otro 26% ocurrió en Norte de Santander, Valle del Cauca, Bolívar y Cesar, departamentos en donde se presentó un incrementó notable. En Caquetá, Cauca, Córdoba, Putumayo, Santander y Tolima se cometió el 20% de las masacres, también con una intensificación respecto al año anterior.

Al cotejar las estadísticas, los departamentos de Antioquia, Córdoba, Bolívar, Santander, Norte de Santander y Valle del Cauca presentaron la mayor cantidad de masacres, el mayor número de desplazamientos masivos y el mayor influjo de PDV durante 1999.

En el informe de la Defensoría, la responsabilidad por las masacres se atribuye en un 37,8% a los grupos paramilitares actuando con la colaboración o por omisión de la Fuerza Pública; en un 16,6% a los grupos guerrilleros y en un 2% a la Fuerza Pública. Los demás responsables son clasificados como 'grupos armados' (8,96%) y 'otros' (35%). Estos actores no determinados contribuyen a hacer más compleja e impredecible la situación del conflicto armado en Colombia.

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1.2.2 Acciones de los grupos Paramilitares:

En 1999, las Autodefensas Unidas de Colombia -AUC- llevaron a cabo ataques masivos y sistemáticos que tuvieron cobertura regional. Los comandos paramilitares establecieron un método que se repitió casi sin variaciones: la población objetivo es aislada; los habitantes son obligados a salir de sus casas, a reunirse e identificarse; varias personas son separadas con base en listas de nombres que portan los atacantes; luego son salvajemente torturadas y asesinadas bajo la acusación de ser colaboradores de los grupos guerrilleros, y se anuncia un subsecuente proceso de 'limpieza' de la guerrilla en la zona. En muchas incursiones, los paramilitares dieron a los pobladores un plazo perentorio para abandonar la zona, bajo la amenaza de perder la vida o aceptar la autoridad del grupo armado.

Esta forma de acción sistemática se aplicó en el transcurso del año en el Norte de Santander, en la región central del departamento del Valle y el Sur de Bolívar, donde se presentaron desplazamientos masivos como consecuencia de incursiones paramilitares. Estas ocurrieron con mayor frecuencia en los caseríos de los corregimientos y veredas, que han sido completamente destruidos en varios casos. El procedimiento descrito, posibilitado por los vacíos y omisiones de la Fuerza Pública para contrarrestar el paramilitarismo, instaura un mecanismo de terror que resulta inmanejable para las comunidades⁽¹⁶⁾.

En su primera ofensiva de 1999, entre el 5 y el 10 de enero, un número considerable de comandos paramilitares actuó de manera simultánea en los departamentos de Antioquia (18 municipios), Bolívar, Cesar, Magdalena, Sucre, Putumayo y La Guajira. Fueron asesinados entre 130 y 140 campesinos, acusados por los paramilitares de ser auxiliadores de la guerrilla. En varios de los poblados, los habitantes recibieron advertencias para abandonar el sitio y en otros, como Playón de Orozco (Magdalena), la crueldad de la incursión condujo al éxodo de todos los pobladores. Durante esos días, 75 funcionarios públicos, incluyendo 9 alcaldes, del departamento del Cauca fueron declarados 'objetivo militar' por las autodefensas. Unos seis mil campesinos abandonaron sus hogares en cinco poblaciones del Putumayo; después de la masacre en el caserío de El Tigre, huyeron 2.100 de sus 2.500 habitantes.

En las negociaciones para el retorno de los campesinos desplazados del Sur de Bolívar y el valle del Cimitarra en 1998, el Gobierno nacional reconoció que "...[los] grupos paramilitares han utilizado sistemáticamente la práctica de la desaparición forzada de personas, torturas, masacres, asesinatos y desplazamientos masivos e individuales y demás actividades criminales ejecutadas en personas ajenas al conflicto armado, generalmente campesinos pobres"⁽¹⁷⁾.

En esa ocasión, el Gobierno indicó que las unidades policiales y militares presentes donde operan los grupos paramilitares, están en la obligación de intensificar acciones y mostrar resultados inmediatos y contundentes contra estos grupos. También reiteró su voluntad política para prevenir y combatir la punible asociación entre ellos y algunos agentes del Estado, y reiteró su convicción de llevar adelante una política de Estado contra el paramilitarismo.

Sin embargo, durante 1999 el Gobierno colombiano recibió exhortaciones de numerosos organismos internacionales, en los que existe casi completa coincidencia en cuanto a señalar: la gravedad y extensión de las violaciones a los DH en el país; las relaciones de apoyo entre miembros de las Fuerzas Militares y de Policía con los grupos paramilitares; la falta de esfuerzos consistentes en la persecución y desmantelamiento de estos grupos; las deficiencias del sistema judicial sobre las faltas cometidas por agentes de la Fuerza Pública; la gravedad del desplazamiento forzado, y la no puesta en práctica de las recomendaciones hechas en años anteriores por las Naciones Unidas para mejorar la situación⁽¹⁸⁾.

El panorama de las incursiones paramilitares en 1999 muestra la capacidad de estos grupos para extender su presencia a la mayor parte del territorio nacional; la inexistencia de acciones efectivas del Estado para combatirlos, aun cuando actúan en zonas con amplia presencia de la Fuerza Pública; la desprotección de la población civil frente a la frecuente ocurrencia de crímenes de lesa humanidad; la impunidad generalizada sobre los responsables directos y los sectores sociales que los apoyan.

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1.2.3 Acciones de los grupos guerrilleros:

En 1999, se consolidó la práctica del secuestro colectivo de civiles⁽¹⁹⁾ por parte de los grupos guerrilleros. También se realizaron acciones de tipo espectacular como el secuestro de los pasajeros de un avión⁽²⁰⁾ y de un grupo de feligreses que participaban en una misa, acciones éstas últimas realizadas por el ELN. Durante el año, 190 torres de transmisión fueron derribadas lo que originó en los últimos meses restricciones generalizadas para el suministro de energía eléctrica en el Noroeste del país.

Después de la serie de ataques masivos a guarniciones militares en los años anteriores, las FARC implementaron en forma sistemática el uso de explosivos artesanales de gran potencia y escasa precisión de blanco⁽²¹⁾, en sus ataques a los comandos de Policía de las cabeceras municipales. Como consecuencia del uso de esas armas, el número de víctimas heridas o muertas entre la población no combatiente ha aumentado en forma considerable, así como la destrucción indiscriminada de bienes civiles, contribuyendo a generar condiciones para el desplazamiento.

Decenas de cabeceras municipales sufrieron incursiones armadas de la guerrilla en 1999. Teniendo en cuenta el muy lento ritmo de renovación urbana en las poblaciones rurales y las extensas dificultades que implica el lograr un mínimo equipamiento de infraestructura social, las consecuencias de estos ataques fueron graves para la población civil. Por ejemplo, las poblaciones de Ataco, Dolores, Prado Villarica y La Arada (Tolima) sufrieron graves daños tras las incursiones de las FARC a finales del año, con pérdidas calculadas en $10.000 millones de pesos ($US5.000.000). El municipio de Nariño (Antioquia), atacado por el ELN, sufrió daños en su infraestructura por valor de $2.000 millones (más de US$1 millón).

En diversas instancias, la población civil que habita en la zona de distensión denunció abusos por parte de las FARC, los cuales han sido registrados por organismos como la Defensoría del Pueblo y Amnistía Internacional ante la ausencia de un mecanismo de verificación acordado por las partes en negociación. Codhes estima que en 1999 debieron abandonar la zona unas 3.900 personas⁽²²⁾. Este desplazamiento está asociado con atropellos contra la población civil como amenazas, retenciones, acusaciones de colaboración con las Fuerzas Militares o los grupos paramilitares, extorsiones, el reclutamiento forzado de jóvenes y niños, así como la incertidumbre por el desarrollo mismo del proceso y las posibles consecuencias de su fracaso ante el aumento en la presencia de grupos paramilitares en la periferia de la zona.

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1.2.4 Acciones de las Fuerzas Armadas

Como parte de un proceso de reorganización operativa, el Ejército ha establecido unidades móviles y procedimientos especiales para perseguir a los grupos armados al margen de la ley. En la práctica se ha visto un aumento de la contundencia en la respuesta a los ataques de los grupos guerrilleros, basada en el uso de aviones de detección y combate, y en la utilización de artillería pesada sobre sitios de concentración de esos grupos.

Si bien el Ejército afirma que las llamadas 'bombas inteligentes' no han ocasionado daños en bienes civiles, esto ha sido controvertido por las denuncias de las comunidades en varios casos⁽²³⁾. Los ametrallamientos aéreos continuaron generando: desplazamientos hacia las cabeceras en las zonas donde se realizan operativos, aislamiento de población en veredas y caseríos que quedan bajo el fuego cruzado, restricciones prolongadas a la movilización de los habitantes, y destrucción de zonas de cultivo.

Un caso que ilustra lo anterior ocurrió en el municipio de Tame (Arauca) El 12 de diciembre de 1998, se presentaron enfrentamientos entre guerrilleros y unidades del Ejército, las cuales fueron apoyadas por aviones y helicópteros de la Fuerza Aérea Colombiana. Las aeronaves sobrevolaron las vereda Santo Domingo ese día y al amanecer del día siguiente disparando ráfagas y explosivos que afectaron toda la zona, incluyendo varias casas. En ambas ocasiones los pobladores se congregaron en la vía principal y agitaron prendas de color blanco para advertir su condición de no combatientes. Las explosiones y las esquirlas ocasionaron la muerte de 16 personas, entre ellas 6 niños y lesiones graves o permanentes a otras 27 personas⁽²⁴⁾.

A pesar de que los medios registraron la magnitud de la destrucción en las casas de la vereda, la versión oficial indicaba que el fuego se dirigió hacia la zona boscosa en donde estarían escondidos los guerrilleros⁽²⁵⁾. Entre 200 y 300 personas debieron huir del lugar para refugiarse en Tame y a su regreso, en enero de 1999, debieron comenzar negociaciones con el Gobierno para buscar la reconstrucción del poblado y la indemnización por los daños⁽²⁶⁾.

En varias ocasiones, cuando la población fue afectada por la acción de los grupos armados y se vio en necesidad de desplazarse, la respuesta del Ejército agravó la situación en lugar de brindar protección a los civiles. En los primeros días de septiembre de 1999, aproximadamente 500 campesinos de la región limítrofe entre Yalí y Yolombó (Antioquia) se desplazaron por las amenazas de los grupos de autodefensa, que durante varios días habían librado combates con guerrilleros del ELN. Varios helicópteros oficiales hicieron ametrallamientos para asegurar la entrada por tierra de las tropas de la XIV Brigada, obligando a los campesinos a huir por la zona montañosa⁽²⁷⁾.

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1.3. Causas del desplazamiento forzado
En el agravamiento del conflicto armado durante 1999 es necesario diferenciar, por una parte, el aumento de la contundencia de las acciones bélicas y la casi nula aplicación del DIH por parte de los grupos armados. De otra parte, están las agresiones directas contra la población civil, que constituyen violaciones masivas a los DH, como parte del proyecto paramilitar y que se pretenden encubrir en forma propagandística como 'lucha antisubversiva'⁽²⁸⁾. Esto deriva en una confusión permanente en el tratamiento del conflicto por parte de algunos funcionarios gubernamentales y medios de comunicación, alimentando la idea de que la responsabilidad prioritaria del Estado reside en adelantar con éxito negociaciones con los grupos armados más que cumplir con sus deberes en cuanto a garantizar los derechos de la población⁽²⁹⁾.

En la mayor parte de los casos, las violaciones a los DH e infracciones al DIH que se cometen contra la población civil, o la amenaza de su ocurrencia, preceden a las confrontaciones directas entre grupos armados o son completamente independientes de ellas. La intensa disputa territorial se manifiesta como la búsqueda del control sobre la población civil y la destrucción de sus vínculos - reales, supuestos o forzados- con alguno de los bandos, de modo que la presencia de uno u otro de los grupos armados en una región es respondida por los contrincantes con intimidaciones o agresiones sobre sus habitantes. En este sentido, la tendencia del conflicto armado caracterizada en 1998 continuó durante 1999.

En las poblaciones donde no existe o ha sido retirada la vigilancia policial y la presencia de las Fuerzas Militares es solo ocasional, el ingreso de cada grupo armado, además de los daños de la incursión misma, genera las condiciones para una siguiente incursión de 'retaliación' del grupo contrincante por considerar que los habitantes brindaron algún apoyo a los anteriores agresores. En esa dinámica de presiones continuas se favorece el desplazamiento individual y familiar que puede no estar completamente registrado.

Es necesario resaltar que, también en 1999, el conflicto armado se agudizó en las regiones donde los grupos armados manifiestan el interés de aumentar su capacidad de control territorial, ya sea por la ubicación estratégica, la riqueza en recursos naturales o por razones de importancia militar⁽³⁰⁾.

A finales de la década de los 80 y comienzos de la presente, se identificaba el DI sólo como una derivación o efecto secundario de las confrontaciones armadas. Sin embargo, los proyectos políticos que alimentan los procesos de desplazamiento no pueden ser entendidos con la sola descripción de las acciones armadas y el señalamiento de sus responsables directos. Hoy se reconoce, aún en declaraciones oficiales⁽³¹⁾, que en muchos casos el desplazamiento forzado es necesario para el objetivo de avanzar en la posesión o dominio de territorios.

Sobre este tema, diversas investigaciones señalan que en las regiones donde persisten conflictos sociales complejos, el desarraigo de la población campesina tiene implicaciones sobre la tenencia de la tierra, las estrategias de acumulación de la riqueza, la especulación con terrenos productivos o de valor potencial y, eventualmente, la implantación de nuevos modelos de desarrollo. Esto último es más grave cuando la presión de los grupos armados es ejercida sobre comunidades afrocolombianas e indígenas cuyas tierras ancestrales están aún en proceso de formalización legal⁽³²⁾.

El alcance desestabilizador que tienen en Colombia los conflictos sociales de origen rural está asociado históricamente con el fortalecimiento del poder político derivado de los procesos de concentración de la propiedad y de los ingresos agrarios⁽³³⁾. En el contexto de la apertura al mercado global y la crisis de la producción agropecuaria, otros factores de valoración influyen en la definición de las tierras sobre las cuales se configuran intereses de apropiación. La disponibilidad de fuentes de agua para sustentar proyectos agroindustriales; la ubicación de los terrenos en relación con obras de infraestructura vial o de puertos; la existencia de minerales y otros recursos del subsuelo; la biodiversidad; la facilidad para establecer cultivos ilícitos, y las posibilidades de urbanización. Estos nuevos factores marcan diferencias con los conflictos típicos de la expansión latifundista, al ser más amplia la gama de actores sociales involucrados y más intensa la presión de los capitales invertidos.

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1.4 Tendencias del desplazamiento forzado en 1999:
La disputa territorial de los grupos armados estuvo caracterizada por:

El fortalecimiento de los grupos paramilitares y la extensión geográfica de sus acciones generadoras de éxodos, como en los departamentos de Valle del Cauca, Norte de Santander y Putumayo. Las amenazas a la población civil, las masacres, y la limitación de movimientos por parte de los grupos paramilitares, han sido las mayores causas de éxodos masivos.

El uso, tanto por el Ejército como por los grupos guerrilleros, de medios y de métodos de combate que causan daño indiscriminado y motivan a la población a huir de las áreas de confrontación.

La no aplicación por los grupos armados de los principios de distinción e inmunidad de la población civil no combatiente, cuando presionan su participación en el conflicto, su elección por alguno de los bandos o el abandono de su región y bienes.

El desplazamiento forzado, profundizó las siguientes manifestaciones durante 1999:

La búsqueda de alternativas temporales de reubicación en zonas menos inseguras, especialmente en las áreas urbanas. De acuerdo con los datos de Codhes, el 47,7% de la PDV en 1999 se dirigió hacia las capitales de departamento.

La situación de inseguridad para las comunidades de paz establecidas en zonas de guerra. Por ejemplo, en el bajo y medio Atrato (Urabá chocoano), los grupos paramilitares se movilizan libremente y controlan el transporte de pasajeros alimentos y medicinas con destino a las comunidades que están en procesos de retorno.

El desconocimiento de las declaraciones de neutralidad de las comunidades indígenas frente al conflicto armado, especialmente en los departamentos de Arauca, Cauca, Antioquia, Córdoba y Chocó⁽³⁴⁾.

El incremento del desplazamiento interfronterizo. Alrededor de 11.700 personas desplazadas en 1999 huyeron a través de las fronteras con Panamá, Venezuela o Ecuador⁽³⁵⁾. Los gobiernos de estos países aún no reconocen la calidad de Refugiado a los colombianos que huyen de la violencia, incluso en los casos en que las víctimas llegan en forma masiva como consecuencia de graves acciones armadas en las regiones fronterizas. Tal es el caso de los desplazamientos motivados por las incursiones paramilitares en La Gabarra (Norte de Santander) y los enfrentamientos armados en Juradó (Chocó).

El DI sigue afectando especialmente a la infancia. Según los informes citados de Codhes, el 86% del total de hogares en situación de desplazamiento forzado incluye a niños, niñas y jóvenes menores de 18 años, quienes constituyen alrededor del 65% de la PDV en 1999⁽³⁶⁾.

El mayor porcentaje de la PDV corresponde a individuos o familias que muchas veces se ven obligados a abandonar sus hogares, bienes y trabajos, de manera anónima. Su situación es más grave teniendo en cuenta las deficiencias, incluso presentes en los casos de desplazamientos masivos, de la asistencia humanitaria y en las garantías de protección que brindan las instituciones encargadas en los sitios de refugio.

En la respuesta del Estado a la situación del desplazamiento forzado y a las necesidades de la PDV, se constatan deficiencias graves durante 1999:

Soluciones condicionadas a los desarrollos de las negociaciones con los grupos armados y a acciones futuras de prevención, como se plantea en el Plan de Acción para la Prevención y Atención del Desplazamiento Forzado⁽³⁷⁾.

Manifiesta falta de voluntad política para perseguir y desarticular a los grupos paramilitares, neutralizar su estrategia de desplazamiento forzado, y romper los nexos entre esas organizaciones y miembros de la Fuerza Pública.

Desfase creciente entre el agravamiento del DI y la escasa capacidad del Estado para estructurar una política pública orientada a resolverlo.

Aumento de la desconfianza de la población desplazada hacia el Gobierno, como consecuencia del incumplimiento de pactos y compromisos.

Desconfianza del Gobierno hacia los voceros y la legitimidad de las demandas de la población desplazada, la cual se vio obligada a emprender negociaciones para garantizar sus derechos fundamentales.

Exclusión de la población desplazada y de las ONG en la formulación de políticas gubernamentales sobre el tema, así como en la búsqueda de soluciones transitorias y duraderas.

En las políticas gubernamentales no se contempla el derecho de reparación de las víctimas del DI, ni existe un desarrollo del tema en las propuestas de soluciones duraderas para la PDV.

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2. Seguimiento a las políticas públicas
2.1 El tema del Desplazamiento Interno en el Plan Colombia

El Plan nacional de desarrollo 1998-2002 tiene como eje central la política de paz del gobierno, a partir de la cual se estructura el llamado Plan Colombia. Se conocen aspectos parciales del mismo, redactados de acuerdo con los diversos sectores que pueden aportar recursos para la puesta en práctica de cada uno de sus aspectos, pero no se conoce aún una versión completa.

El Plan Colombia, tal como está descrito en el documento oficial "Cambio para construir la paz", adelantaría inversiones en infraestructura, agricultura y en el sector social dentro de tres estrategias que se consideran complementarias: a) El plan especial para las zonas afectadas por el conflicto y la violencia; b) El programa de desarrollo alternativo para la sustitución de cultivos ilícitos y c) La política de atención a la población desplazada. Esta última plantea, en el corto plazo, proveer adecuada atención humanitaria a las víctimas, generar condiciones para el retorno a sus lugares de origen o el establecimiento en la comunidad de asentamiento con alternativas que les permitan llevar una vida digna.

Al finalizar 1999, había completa incertidumbre acerca de la financiación del Plan Colombia. El Gobierno lleva a cabo una estrategia diplomática para agenciar los recursos necesarios en las entidades de crédito multilateral -Banco Mundial, FMI, BID-, en la Unión Europea y en Estados Unidos, para completar US$3.500 millones de ayuda externa. El Gobierno nacional aportaría US$4.000 millones más para completar la financiación. Sin embargo, en la Comisión segunda del Senado se hicieron reparos sobre el proceso y se afirmó que no se sabe de dónde saldrán los aportes propios anunciados por el Gobierno, en un momento de restricciones presupuestales severas.

No se ha definido aún fuente y el monto de los recursos para cada uno de los componentes del Plan Colombia, cuyo texto oficial⁽³⁸⁾ hace énfasis en el fortalecimiento de la capacidad militar de las Fuerzas Armadas para la erradicación de los cultivos ilícitos. En relación con esto, el Comité de Relaciones Exteriores del Congreso de los Estados Unidos⁽³⁹⁾ estudió una solicitud de ayuda adicional a Colombia por US$1.500 millones que incluye: 945 millones para las Fuerzas Armadas; 50 para alternativas económicas en las zonas de cultivos ilícitos; 70 para apoyar la aplicación de la ley, los DH y la paz. Este rubro cubre 7 áreas, una de las cuales es la ayuda a la PDV. De la suma destinada a las Fuerzas Armadas, al menos US$740 millones son para el Ejército, lo que implica un cambio profundo en la estrategia de ayuda militar estadounidense para las operaciones antinarcóticos.

La estrategia de las fumigaciones aéreas ha sido altamente cuestionada, sus resultados hasta ahora son pobres respecto a los objetivos buscados, además de contraproducentes en términos sociales y ambientales. De otra parte, no existe ninguna garantía para evitar que los recursos aportados sean utilizados en operaciones bélicas, lo cual derivaría en una intensificación del conflicto interno. En este sentido, el enfoque de esta ayuda económica es unilateral respecto a las estrategias mencionadas en el Plan de Desarrollo e impide que incidan en forma coherente sobre los problemas sociales que se mencionan como objetivos.

En cuanto a la asistencia a la PDV, la estrategia planteada por el gobierno estaría coordinada con el proceso de paz y sería función de los gobiernos municipales en conjunto con organizaciones no gubernamentales bajo el liderazgo de la Red de Solidaridad Social -RSS - ⁽⁴⁰⁾. El documento no establece una diferenciación entre el carácter de obligación que vincula al Estado frente a derechos exigibles y las respuestas de solidaridad de la sociedad civil; estas respuestas pueden complementar la acción del Estado siempre y cuando exista una política pública coherente y viable. De otra parte, no tiene en cuenta la condición generalizada de crisis financiera de los municipios y los reiterados pronunciamientos de las administraciones locales sobre su incapacidad para brindar atención a los desplazados internos.

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2.2 Los instrumentos de ejecución de la política sobre Desplazamiento interno
Desde el punto de vista del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, del Derecho Internacional Humanitario y de la Constitución política de Colombia, es evidente que la responsabilidad frente al fenómeno del desplazamiento forzado por el conflicto interno, le compete al Estado. Así ha quedado consignado en la normatividad que se ha venido construyendo sobre el tema, particularmente desde 1995⁽⁴¹⁾.

Después del vacío institucional en la atención al DI tras el cambio de gobierno en agosto de 1998, cuatro hechos definen la política gubernamental en 1999: 1) en el mes de marzo, es suprimida la Consejería Presidencial para la Atención a la Población Desplazada y sus funciones se asignan a la Red de Solidaridad Social⁽⁴²⁾; 2) en el mes de agosto, se traslada el Fondo Nacional de Atención a la Población Desplazada a la RSS⁽⁴³⁾; 3) en noviembre, la expedición del documento Conpes Nº 3057⁽⁴⁴⁾ y 4) al finalizar el año, la formulación de las estrategias de trabajo de la RSS⁽⁴⁵⁾.

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2.2.1 El Desplazamiento Interno atendido por la Red de Solidaridad Social

Es competencia de la RSS coordinar el Sistema Nacional para la Atención Integral a la PDV, el cual incluye 14 instituciones de orden nacional, entre Ministerios y entidades descentralizadas, y 12 a 16 de orden territorial. Estas instancias casi nunca se reúnen y hasta ahora la RSS no ha tenido la capacidad suficiente para convocarlas y coordinar sus acciones, lo cual influye de forma negativa en el cumplimiento de la Ley 387/97.

Al momento de hacer la transición de funciones de la Consejería Presidencial a la RSS, entre los meses de marzo y junio de 1999, se observaban los siguientes puntos críticos:

a) La no existencia de una política de Estado coherente y sostenible.

b) Manejo del tema excesivamente centralizado, por la naturaleza misma de una Consejería Presidencial y de una instancia del Ministerio del Interior. Esta situación se manifestó particularmente en el deficiente registro de las personas desplazadas.

c) La fragmentación de las responsabilidades al interior de las entidades encargadas de la atención al DI.

d) La exclusión de la PDV y de las organizaciones de la sociedad civil en la formulación de políticas y estrategias.

e) La atención del DI centrada en la ayuda humanitaria de emergencia, sin articulación con procesos orientados a superar la situación de desplazamiento.

f) Debilidades de orden financiero. Solamente hasta finales de 1999 se definió una estructura financiera sólida, con la creación del Fondo Nacional para la Atención del DI.

g) Excesivo énfasis en el mecanismo de registro de las personas desplazadas, como punto de partida para su vinculación a los programas de atención.

Sobre estos aspectos, observamos que hasta ahora se cuenta con avances normativos importantes. Las dificultades se encuentran en el desarrollo de los instrumentos formulados, en la coordinación entre las entidades comprometidas y en las asignaciones presupuestales. También es evidente que el Estado debe buscar el concurso de la sociedad civil, en condiciones de participación real y efectiva, para atender el problema con algún grado de eficiencia.

Se espera que la RSS supere los obstáculos señalados al contar con una estructura sólida y delegaciones en todo el país para el desarrollo de sus programas. Igualmente, esta entidad debe enfocar los programas como una política de Estado para asegurar una continuidad de los procesos acorde con la magnitud y complejidad del DI. Sin embargo, aspectos clave como la prevención del mismo, la protección a las víctimas y la reparación de los derechos vulnerados a la PDV, exceden el papel y la naturaleza de esa entidad. Estos aspectos requieren de compromisos explícitos y acciones inmediatas del poder Ejecutivo en cuanto a la Fuerza Pública, la administración de justicia y la inversión social en las regiones.

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2.2.2 La gestión de la Red de Solidaridad Social

Aunque esta entidad recibió mandato para coordinar el Sistema de Atención a la PDV en el mes de marzo de 1999, sólo en septiembre inició actividades concretas en los programas establecidos por las instituciones que lo conforman⁽⁴⁶⁾. Más de un año después de iniciado el gobierno del Presidente Pastrana, fue dado a conocer el Plan Estratégico, cuyo costo de ejecución se calcula en US$360.8 millones ($703.560 millones de pesos), el cual traza metas hasta el año 2002 en relación con los siguientes aspectos:

Mejoramiento de los programas de atención humanitaria de emergencia. Se reporta sobre este punto la realización de acciones especiales en salud y educación en 20 municipios receptores de PDV. Cabe mencionar que la cobertura de estos programas es mínima de acuerdo con la extensión reportada del desplazamiento forzado y teniendo en cuenta que el año 99 fue crítico para el sostenimiento de los entes territoriales por la crisis fiscal del país. Por ejemplo, la cobertura en educación está condicionada a las posibilidades de los municipios de otorgar cupos escolares⁽⁴⁷⁾ y, aún contando con ello, en muchos casos los padres no pueden facilitar a los niños lo mínimo en alimentación, vestuario y útiles para su rendimiento.

Desarrollo y consolidación de programas de retorno, reubicación y de estabilización socioeconómica. Sobre las metas propuestas en este punto, se reporta que en el año 1999 quedó diseñado un paquete instrumental para el sostenimiento temporal de familias retornadas o reubicadas que tienen un proyecto productivo agropecuario. La meta es establecer soluciones definitivas para 64.500 familias hasta el año 2002. Hay que tener en cuenta que el Plan de Acción para la Prevención y Atención del Desplazamiento Forzado menciona que desde 1996 se han desplazado alrededor de 25.000 familias cada año⁽⁴⁸⁾.

Desarrollo y consolidación de los programas de prevención del desplazamiento y protección a la población retornada o reubicada. De las metas propuestas sobre este punto se informa el diseño e implementación de un mecanismo operativo de acción para la Fuerza Pública, definición de las responsabilidades de las autoridades militares y de policía y el diseño de un Sistema de Alertas Tempranas. Aún no se conocen resultados sobre acciones del gobierno que hayan prevenido algún desplazamiento o que hayan representado protección para poblaciones amenazadas.

En cuanto al Observatorio sobre desplazamiento, apenas se encuentra en proceso de elaboración el proyecto para su conformación, aunque ya existe un rubro para su funcionamiento en el presupuesto nacional. Cabe anotar que desde la sociedad civil se han hecho importantes aportes para la instalación de este Observatorio al considerarlo un espacio de alta significación tanto para la prevención del DI como para el seguimiento de las políticas públicas⁽⁴⁹⁾.

Mejoramiento de la capacidad institucional de respuesta con dos componentes: a) fortalecimiento del esquema institucional; b) movilización de recursos públicos y privados, nacionales e internacionales, para la constitución del Fondo nacional de atención a la PDV. Sólo a partir del mes de agosto se autorizó a la RSS para ejecutar esos recursos; al finalizar 1999, el Fondo contaba con $50 mil millones de pesos (US$26 millones). El informe cuantitativo de la RSS para el año 1999 muestra recursos comprometidos por US$2.9 millones más el compromiso de US$1 millón de dólares de otros organismos gubernamentales.

Integración, desarrollo y consolidación de los sistemas de registro, información, seguimiento y evaluación. A 31 de diciembre de 1999 la RSS contaba en su sistema con 6.500 registros, el 1,6% de la PDV estimada por el Gobierno. Sobre este punto, la RSS informa haber avanzado en la elaboración del Protocolo único para el registro nacional de desplazados. Dicho protocolo se pondrá a prueba a partir del 2000 en tres ciudades: Bogotá, Villavicencio y Cartagena.

Las metas de la política de atención del DI está basada en mecanismos e instrumentos que aún no están desarrollados. La prevención del fenómeno y la disminución de la PDV están cifradas en proyectos futuros como el avance en el proceso de paz y la implementación del Plan Colombia. Estas condiciones, aunadas al deficiente cumplimiento de la Ley 387/97 como se describe a continuación, reflejan la situación crítica que vivieron las personas desplazadas en Colombia durante 1999.

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2.3. El reconocimiento a la condición de desplazado
Los Principios Rectores para los Desplazamientos Internos reflejan la normatividad internacional sobre DH y DIH, constituyendo un instrumento integral para hacer seguimiento a las acciones u omisiones del Estado y el grado de adecuación de sus políticas a la situación de la PDV⁽⁵⁰⁾.

Los Principios Rectores -PR- 1 al 4, establecen que las personas desplazadas gozan de los mismos derechos y libertades que todos los demás ciudadanos del país, pues su situación no les da un estatus legal diferente ni les otorga una condición de inferioridad dentro de la sociedad. También establecen que las autoridades nacionales tienen la obligación y la responsabilidad primarias de proporcionar protección y asistencia humanitaria a los desplazados internos.

El acceso de las personas desplazadas a los programas de atención humanitaria y soluciones duraderas, tiene como requisito el reconocimiento oficial de su situación. Las víctimas del DI deben reunir los documentos que los identifican y rendir declaraciones sobre las circunstancias en que fueron expulsadas de sus sitios de origen⁽⁵¹⁾. Este primer paso presenta las siguientes dificultades: a) El acopio de los documentos, muchas veces perdidos; b) La credibilidad que se da a los testimonios; c) Se desconocen los criterios para la verificación de la información.

Las dificultades experimentadas por las víctimas del desplazamiento individual o unifamiliar para acceder a la atención estatal han conducido a retornos o reubicaciones asumiendo riesgos por iniciativa propia o segundos desplazamientos que conducen a una integración urbana en condiciones de marginalidad. El deficiente registro y seguimiento de estas víctimas es más grave dado que el desplazamiento masivo es la situación más visible para las entidades encargadas de los programas de atención. De hecho, el trámite del registro ha agravado el problema para una enorme cantidad de desplazados que no son reconocidos para recibir asistencia humanitaria o, después de haber sido registrados, son excluidos de los programas de estabilización económica⁽⁵²⁾. En estas condiciones queda en entredicho el que la atención a las víctimas del desplazamiento, en todas sus fases, es un derecho exigible ante el Estado.

La debilidad del sistema de atención a la PDV en el nivel municipal, se traduce en una fragmentación progresiva de las comunidades afectadas, también en los casos de desplazamientos masivos. El acceso a los programas de atención en diferentes sitios y momentos dificulta que la coordinación de acciones institucionales, hasta ahora deficiente, contribuya al proceso de encontrar soluciones duraderas para la PDV. A medida que las víctimas recorren diferentes zonas y su situación de marginalidad se consolida, el retorno aparece más como una opción individual que como un posibilidad de reconstrucción de la estructura social en cada sitio de expulsión.

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2.4 La etapa de prevención
El Principio Rector número 5 recuerda a las autoridades su obligación de respetar y hacer respetar en toda circunstancia las obligaciones del Derecho Internacional, incluidos los DH y el DIH, a fin de prevenir el desplazamiento forzado. El Principio 6 declara el derecho de toda persona a ser protegida contra éste, citando específicamente las situaciones de conflicto armado, a menos que así lo requiera la seguridad de la población civil.

Una política de prevención requiere elaborar una definición comprensiva de las causas estructurales del desplazamiento forzado, para diseñar acciones concretas y eficaces orientadas a corregirlas. Esto es de importancia crítica en la situación actual del DI en Colombia, caracterizada por un incremento permanente de poblaciones y comunidades afectadas. En el terreno de las causas inmediatas del desplazamiento, es necesario avanzar en el debate público, con amplia participación de la población rural, en cuanto a los mecanismos y condiciones que permitan una relación de confianza entre los habitantes de las zonas de riesgo y los cuerpos de seguridad del Estado.

En materia de prevención, las políticas públicas consideran aspectos relacionados con la construcción de Redes de Alerta Temprana, la neutralización del conflicto armado, acciones encaminadas a resolver pacíficamente los conflictos y la promoción de los DH y del DIH. No obstante, en 1999 pocas fueron las acciones orientadas a tales fines las cuales se han limitado a la realización de talleres puntuales no inscritos dentro de procesos que garanticen ni el cubrimiento ni el seguimiento que se requiere.

La mayoría de los hechos de violencia que ocasionaron los mayores éxodos en 1999, fueron alertados por las mismas comunidades amenazadas y por organizaciones de DH; en muchos casos las autoridades competentes mostraron una actitud de omisión frente a las denuncias.

Los habitantes de las poblaciones afectadas por las incursiones paramilitares de enero carecieron de protección de la Fuerza Pública, aun cuando en algunos casos existía el riesgo anunciado de incursiones de ese tipo. Al respecto, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas -OACDHNU- indicó que en varias ocasiones había advertido al Gobierno sobre la situación de muchos municipios amenazados por los grupos paramilitares, suministrando información detallada sobre las operaciones y bases fijas de sus miembros. También formuló recomendaciones concretas para prevenir los ataques y adoptar las medidas necesarias para garantizar la seguridad de la población afectada⁽⁵³⁾.

Los hechos ocurridos en el departamento de Norte de Santander ilustran la situación de desprotección de la población civil frente a las acciones sistemáticas de los grupos paramilitares, a pesar de haber sido advertidas por las comunidades, las organizaciones de DH y las autoridades civiles. Pese a la gravedad de las crímenes cometidos en el mes de mayo y la entrada de un grupo numeroso de las Autodefensas a la región de Tibú, las masacres continuaron y se intensificaron en la zona a lo largo de tres meses sin que las víctimas recibieran protección eficaz de la Fuerza Pública antes de y durante los desplazamientos forzados⁽⁵⁴⁾.

La Defensoría del Pueblo y CODHES tienen en funcionamiento sistemas de información para establecer situaciones de riesgo sobre violaciones a los DH o desplazamiento. A lo largo del año han advertido públicamente sobre la situación crítica de diferentes regiones. Sin embargo, no se tiene conocimiento de que alguna acción de alerta haya logrado impedir el éxodo de comunidades a partir de reacciones eficaces de parte de las autoridades.⁽⁵⁵⁾. Un factor importante que identifica el problema en materia de prevención es el hecho de que las responsabilidades sobre el tema están en cabeza de entidades territoriales incompetentes o faltas de voluntad política para ejercer mando sobre las unidades de la Fuerza Pública que tendrían que actuar cuando reciben las alertas.

Aunque la definición de Desplazado Interno expresada en la Ley 387 cubre la mayor parte de las causas registradas para el desplazamiento forzado, en Colombia, es visible la confluencia de situaciones de violencia política y violaciones de los DH en zonas donde se adelantan grandes proyectos de inversión que afectan a los habitantes que hacen parte de comunidades tradicionales y cuyas demandas generan un conflicto de intereses con los inversionistas y con los planes de Gobierno. El PR 9 indica la responsabilidad específica de los estados para proteger contra los desplazamientos a los grupos indígenas y otras minorías que tienen una dependencia especial de su tierra.

Un ejemplo de la falta de aplicación de este principio es el de la comunidad indígena que habita en el área del Nudo de Paramillo, enfrenta una confluencia de amenazas sobre su territorio ancestral: la construcción de un proyecto de infraestructura que altera sustancialmente el entorno natural de la región y la disputa de los actores armados (AUC y FARC) para controlar la zona. Como consecuencia de uno u otro factor, varias familias han abandonado el resguardo, pero la mayoría de la población se resiste al desplazamiento y no lo considera como alternativa, aún cuando la viabilidad de la comunidad está seriamente comprometida⁽⁵⁶⁾.

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2.4.1 La protección a las víctimas del desplazamiento

La protección es uno de los principales deberes del Estado frente a su población. Con mayor razón es deber frente a la PDV, en estado de total indefensión y vulnerabilidad. Esta protección está referida a la vida, la integridad física y los bienes de las personas, lo mismo en los lugares en donde se refugian como en los casos de retornos por iniciativa propia.

El PR 10 recuerda el deber legal de proteger a las personas desplazadas contra el homicidio, el genocidio y las desapariciones forzadas. Un ejemplo extremo de los vacíos existentes en el cumplimiento de este deber es el de los voceros del éxodo campesino del Sur de Bolívar que se encuentran desaparecidos desde el 27 de noviembre de 1999, cuya protección por parte del Estado se buscó asegurar al incluirla en forma explícita como parte de acuerdos para el retorno de los desplazados⁽⁵⁷⁾.

Los PR 11 y 12 prohiben las amenazas o actos de violencia contra las personas desplazadas que no intervienen en las hostilidades, la privación de alimentos como medio de combate, su utilización para facilitar o impedir operaciones militares y los ataques a sus asentamientos, entre otros actos de violencia. Los PR 13 y 14 señalan la prohibición del alistamiento en grupos armados, especialmente de los niños, y el derecho a la libre circulación dentro y fuera de los asentamientos. Estos principios tienen aplicación en los casos de comunidades que han reafirmado públicamente su condición de no combatientes.

La propuesta de autonomía frente a los actores armados, asumida por las comunidades desplazadas en el Urabá, tuvo una dinámica creciente en 1999. Dicha propuesta fue reafirmada por diversas organizaciones indígenas en esa misma región, en el Cauca y La Guajira, entre otras, bajo el concepto de neutralidad activa. A finales del año se hicieron varias declaraciones en ese sentido en municipios de Arauca, Antioquia y Cesar, como expresiones de consenso en conjunto con las administraciones locales para reclamar el respeto de los grupos armados hacia la población civil.

Las comunidades de paz son una alternativa de emergencia ante la imposibilidad de las poblaciones de contar con garantías reales y duraderas de protección por parte de la Fuerza Pública y las autoridades de Policía. Por otra parte, son una respuesta civilista que trata de romper el círculo de señalamientos y retaliaciones en zonas de disputa territorial prolongada de los grupos armados. En este sentido, son una expresión política de identidad comunitaria frente al conflicto y su evolución reciente caracterizada por los ataques a la población civil, más que por el enfrentamiento directo entre los actores armados⁽⁵⁸⁾.

La ausencia de compromisos de respeto para la población civil en medio del conflicto y el desconocimiento de la condición de no combatiente por parte de todos los grupos armados, han dado lugar a que los pronunciamientos de las comunidades no encuentren una respuesta concreta de aquellos. En 1999 se hicieron evidentes las dificultades de la propuesta, al ser el concepto de neutralidad de la población civil inaceptable para todos los actores armados:

El Ejército Nacional considera improcedente que existan zonas vedadas para su presencia, bajo el argumento que la Fuerza Pública ejerce la soberanía del Estado en toda la extensión de la Nación y este es un deber legal indeclinable. Los mandos militares rechazan que el Ejercito sea considerado por las comunidades como un actor armado, en la misma categoría que los actores ilegales y consideran que su exclusión de las áreas de conflicto dificulta su obligación de combatir a aquellos grupos⁽⁵⁹⁾. En ocasiones, se ha considerado que los ciudadanos no pueden invocar una neutralidad frente a las instituciones y la consideran como algo cercano a la complicidad⁽⁶⁰⁾.

Varios pronunciamientos de los grupos guerrilleros, en particular de las Farc, señalan a las comunidades de paz como un mecanismo para debilitar su presencia en las zonas de conflicto y una manipulación sobre la población para favorecer la estrategia contrainsurgente de los grupos paramilitares o a la Fuerza Pública. En enero, miembros del V frente de las Farc llegaron a la comunidad de Guapá en Chigorodó (Antioquia), en busca de víveres. Ante la negativa de los indígenas a facilitar suministros al grupo guerrillero, invocando su posición de neutralidad frente al conflicto armado, sufrieron el saqueo de las casas comunales, el hurto del dinero de la comunidad y el secuestro de dos de sus dirigentes, quienes posteriormente fueron asesinados⁽⁶¹⁾.

Los grupos paramilitares, si bien han participado en los acuerdos que permitieron la conformación de algunas de las comunidades de paz, mantienen controles y presiones sobre las poblaciones y en varias ocasiones han manifestado que la propuesta sirve para amparar actividades subversivas en su interior. Así ocurrió el 4 de abril cuando un comando de las Autodefensas Unidas de Córdoba u Urabá -ACCU- ingresó a la comunidad de San José de Apartadó, a cuyos pobladores acusó de pertenecer a la guerrilla. Tres habitantes fueron asesinados y luego, cuando los paramilitares abrieron fuego en forma indiscriminada, otros tres miembros de la comunidad quedaron heridos. Cuatro días después, las AUC atacaron varias veredas de Riosucio (Chocó), donde está la Comunidad de Paz San Francisco de Asís, y asesinaron a 5 campesinos acusados de ser guerrilleros. La comunidad regresó a sus tierras en noviembre de 1998 tras permanecer desplazada durante varios meses en Pavarandó (corregimiento de Mutatá, Antioquia)⁽⁶²⁾.

Las comunidades de paz remiten a los principios y preceptos del DIH⁽⁶³⁾, cuya aplicación en el conflicto armado interno de Colombia es casi inexistente. El tratamiento a los civiles por parte de los grupos armados se rige por normas internas o por concepciones arbitrarias de guerra que siguen un orden pragmático, en el cual no hay interés por separar a la población no combatiente de las hostilidades pues sobre ella y sus bienes parece centrarse la disputa.

Las iniciativas de Comunidad de paz y de neutralidad activa se mantienen por la cohesión de la comunidad y su decisión de encontrar un camino autogestionado para enfrentar las consecuencias del conflicto. No existe un mecanismo de verificación que garantice el cumplimiento de los pactos suscritos con los actores armados, cuando existen, o que legitime la voluntad soberana de los pobladores. Tampoco existe, en los procesos de acercamiento y negociación en curso con los actores armados, una expresión clara de reconocimiento a las iniciativas. Esto ha conllevado a un relativo aislamiento en los sitios de refugio o de reasentamiento, con controles muy estrictos sobre los movimientos de los pobladores, llegada de suministros y graves riesgos en las zonas rurales aledañas.

En este sentido, los PR están fundamentados en que la población desplazada o en riesgo de serlo disfruta, en condiciones de igualdad, de todos las garantías básicas y libertades que el derecho internacional y el derecho interno reconocen a los demás habitantes del país. De este modo, los mecanismos de protección propuestos por las comunidades no deben implicar la suspensión de los derechos a la libertad de conciencia, de asociación, de movilización y expresión, así como el derecho a la justicia pronta y eficaz.

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2.4.2. Desplazamiento hacia las fronteras

En la ola de desplazamientos ocurridos en Norte de Santander se presentaron deficiencias adicionales en el deber de protección a las víctimas. Las disposiciones de los PR no pueden ser interpretados de forma que limite, modifique o menoscabe las disposiciones de cualquier instrumento internacional de DH o DIH o los derechos concedidos a la persona por el derecho interno, en particular el de solicitar y obtener asilo en otros países - PR Nº 2 y 15-.

Al igual que para el caso del desplazado, el status de refugiado es un condición de hecho y no de derecho. Los Estados contratantes de la Convención sobre Refugiados, deben atender a la población que cruza la frontera forzada por la persecución o hechos de violencia. Parte de esa atención consiste en la protección y las garantías de seguridad, lo cual implica no exponer al refugiado a un retorno forzado. Si bien los primeros desplazados recibieron apoyo humanitario mientras estuvieron en territorio venezolano, no contaron con la alternativa del refugio: la 'Operación Refugio' concertada entre ambos países tuvo como efecto concreto impedir el acceso de los desplazados a los mecanismos de protección de la legislación internacional. El Gobierno colombiano patrocinó la operación de repatriación sin brindar condiciones adecuadas de atención inmediata para una población de esa magnitud y sin poder garantizar la seguridad para el retorno a la región en el corto plazo de sus residentes⁽⁶⁴⁾.

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2.5. La asistencia humanitaria
Según los PR 24 a 27, la asistencia humanitaria se prestará de conformidad con los principios de humanidad e imparcialidad y sin discriminación alguna; además, se contrae la obligación y responsabilidad primarias de proporcionar asistencia humanitaria a los DI, lo cual corresponde a las autoridades nacionales.

Como ya se indicó, la mayor parte de acciones del Estado ha concentrado en la asistencia humanitaria - representada en apoyo alimentario, atención en salud, apoyo para pago de arriendos -, con límites de tiempo oscilando entre tres y seis meses según lo establecido en el artículo 15 de la ley 387 de 1997. En general, el criterio ha sido el de responder a las demandas más evidentes, dentro de una concepción de manejo de orden público. Sobre la precariedad de este servicio, la oficina de Enlace de ACNUR, hizo este pronunciamiento:

"En términos de necesidades básicas, se han reportado estados moderados y en algunos casos, severos, de malnutrición entre la población desplazada, particularmente entre grupos vulnerables. Más aún, la falta de vivienda básica es generalizada. El 80% de la población desplazada no tiene acceso a servicios médicos básicos y el 95% de las mujeres desplazadas no reciben atención médica durante el embarazo. Un estudio reciente sobre derechos de tenencia de tierra para personas desplazadas, concluyó que antes del desplazamiento, el 43% de los entrevistados tenían derecho sobre sus tierras, mientras que después del desplazamiento, el 95% de ellos abandonaron sus tierras y no saben el estado actual de ellas"⁽⁶⁵⁾.

Durante la primera semana del mes de junio, el Sr. Olara Otunnu, representante especial del Secretario general para niños y niñas y conflicto armado, visitó nuestro país. El Sr. Otunnu manifestó su profunda preocupación por la grave situación que vive la población en desplazamiento y en su informe oficial manifestó:

"Estas comunidades desplazadas en Colombia viven por su cuenta. Aparte de alguna presencia de ONGs y de la Iglesia, las comunidades que visité en Soacha, Turbo y Quibdó cuentan con poca o ninguna asistencia del gobierno o de la comunidad internacional"⁽⁶⁶⁾.

La dificultad más frecuente para brindar atención humanitaria de emergencia es la falta de recursos específicos para ese fin y las limitaciones en el presupuesto de los municipios que reciben PDV. A esto se agrega la presión que ejercen los grupos armados sobre los comerciantes y la comunidad para impedir el pago de impuestos, al considerar que los alcaldes serían obligados a entregar parte de ese dinero al grupo enemigo⁽⁶⁷⁾. En 1999 se incrementaron las amenazas, atentados y secuestros contra los alcaldes y se estima que en cerca de 500 municipios los grupos armados presionan la renuncia de esos funcionarios, así como de los candidatos a ocupar los concejos municipales, con el fin de imponer mandatarios afines con su estrategia de guerra⁽⁶⁸⁾.

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2.6. Retorno, reasentamiento y reintegración
El objetivo principal de la política oficial sobre desplazamiento es generar las condiciones para el retorno de la población; mientras que la reubicación se reserva para casos excepcionales relacionados con situaciones de seguridad. Esta política comprendería la protección, el acceso a tierras, a soluciones de vivienda y la estabilización socio-económica.

El informe de las acciones adelantadas que registra el documento Conpes 3057/99, señala acciones de la RSS en procesos de retorno con las comunidades de la cuenca del río Cacarica, en Riosucio, en Tierralta, en San Pablo, Carepa y Carmen de Atrato. Dichos programas de retorno consisten en proyectos de vivienda, seguridad alimentaria y apoyo a la producción. Igualmente, el documento informa sobre apoyos a procesos de reubicación con proyectos productivos y soluciones de vivienda en nueve municipios del país.

La no existencia de respuestas adecuadas en las fases de prevención, protección y asistencia humanitaria, determina la mayoría de limitaciones en las fases posteriores de retorno o reasentamiento. Por ejemplo, si no hay condiciones adecuadas de protección, el retorno no puede ser una alternativa. Así lo viven los mismos desplazados que quisieran retornar:

" En este momento no hay condiciones para retornar, ni el gobierno se compromete a garantizarlas. Hay desplazados por las mismas fuerzas del Estado, cómo vamos a confiar en la seguridad del Ejército? En ningún momento nos dicen que garantizan que recuperemos las parcelas y los animales que abandonamos"⁽⁶⁹⁾.

Algunos casos de retornos acompañados por ONGs nacionales⁽⁷⁰⁾ han sido objeto de estigmatización por parte de las autoridades por considerar que se quiere evadir y limitar la autoridad pública en beneficio de los guerrilleros. Casos lamentables como el de San José de Apartadó dan cuenta de ataques paramilitares a comunidades en retorno que se declararon como Comunidades de paz y en neutralidad frente al conflicto.

Los PR del 28 al 30, establecen que las autoridades competentes tienen la obligación y la responsabilidad primarias de ofrecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su lugar de origen o su reasentamiento voluntario en otra parte del país. Las autoridades tratarán de facilitar la reintegración de los desplazados internos que han regresado o se han reasentado en otra parte. Se harán esfuerzos especiales para asegurar la plena participación de los desplazados internos en la planificación y gestión de su regreso o de su reasentamiento y reintegración.

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2.6.1 Acuerdo para el retorno de los campesinos desplazados del Sur de Bolívar y valle del Cimitarra.

La situación de desplazamiento forzado en la región del sur de Bolívar y el Valle del Cimitarra fue una de las más graves durante 1999. Allí, a diferencia de otras zonas expulsoras durante ese año como Antioquia y Valle del Cauca, la intensificación del desplazamiento ocurre tras la firma de acuerdos entre la población y el Estado como producto de movilizaciones de los campesinos durante el año 1998. Buena parte de esos acuerdos tiene relación directa con factores claves para la prevención del desplazamiento y que, aunque planteados en la Ley 387, están escasamente desarrollados en la práctica.

Las condiciones del conflicto se ven agravadas por la existencia, de amplias zonas de cultivos ilícitos y centros de comercio de los intermediarios del narcotráfico, como resultado de procesos prolongados de deterioro en la producción agropecuaria y la ausencia de políticas de desarrollo rural.

Tras un prolongado proceso de negociación con los desplazados, el Gobierno del presidente Pastrana estableció una serie de acuerdos a ser cumplidos en el corto y mediano plazo⁽⁷¹⁾. En líneas generales:

a) Garantías para la vida, integridad, libertad y derecho a la justicia: se reafirma el compromiso del Estado para asegurar la plena vigencia de los derechos humanos, prevenir y castigar conductas de los servidores públicos que conduzcan a su violación, garantizar el derecho a la verdad, la justicia y la reparación integral de las víctimas; poner en marcha una política de Estado para perseguir y erradicar a los grupos paramilitares; iniciativas legislativas sobre el delito de desaparición forzada.

b) Plan de desarrollo y protección integral de los DH en el Magdalena medio, bajo la coordinación y orientación de la Mesa Regional de Trabajo Permanente por la Paz: fortalecimiento de los sectores productivos, del sector educativo formal, de la infraestructura vial terciaria; inversiones en salud y servicios básicos; proyectos de minería, zonas de reserva campesina.

c) Condiciones de seguridad y la reconstrucción integral social y económica para el retorno: planes de contingencia en educación, salud y atención a la población infantil; proyectos de seguridad alimentaria; protección durante el retorno, ayuda humanitaria de emergencia.

Desde el punto de vista de la prevención⁽⁷²⁾, las demandas de los campesinos identificaron los factores que ocasionaron la situación de desplazamiento, esto representa un cambio en su nivel de interlocución con el Estado ya no sólo como víctimas sino como actores sociales. En este caso, dichos factores eran también básicos para la viabilidad del retorno en términos de protección y estabilización socioeconómica.

Desde el retorno de los campesinos a la zona del sur de Bolívar a finales de 1998, no han cesado las incursiones de las autodefensas ni sus operativos de control sobre las vías terrestres y fluviales. En el primer mes fueron asesinadas unas 110 personas y quemadas 689 viviendas.

En medio de la respuesta de los grupos guerrilleros y de la intervención de las Fuerzas Armadas, la situación de seguridad para los habitantes de la región fue de absoluta precariedad en 1999. Además, el seguimiento y verificación por parte de los organismos de control ha sido deficiente, lo que es agravado por las dificultades crecientes para la labor de denuncia debido a la situación de terror en la zona. El desplazamiento fue constante en la región de San Pablo, Simití, Santa Rosa y Arenal: 70 familias en enero; 3.821 personas en marzo; 100 personas en abril.

En abril de 1999, campesinos que participaron en el éxodo masivo de junio de 1998, ocuparon la Alcaldía de Barrancabermeja en protesta por el incumplimiento de los acuerdos suscritos con el Gobierno. Exigieron hechos concretos contra el paramilitarismo, que se cumpliera el compromiso del Gobierno de garantizar el respeto a los derechos humanos y a la vida, así como el plan de inversión social en la zona.

Desde el 12 de Abril se realizaron bombardeos y ametrallamientos aéreos indiscriminados en los operativos de persecución de las Fuerzas Militares del Estado a los secuestradores de un avión de pasajeros, en los municipios de Simití y Santa Rosa, junto a la Serranía de San Lucas. Se denunció que las Fuerzas Armadas y la Policía apoyaron las acciones de cerco de grupos paramilitares en San Pablo y Simití, restringiendo el transporte de alimentos y el acceso de ayuda humanitaria, y compartían con ellos control de las poblaciones.

Ese mismo mes, las AUC comienzan el establecimiento de una base en Monterrey (Simití): 60 personas fueron asesinadas y más de 800 casas quemadas. Los paramilitares trataron de restringir la circulación de los pobladores del corregimiento de Monterrey cuando los enfrentamientos con la guerrilla se recrudecieron. Sin embargo, desafiando las amenazas, 80 familias se dirigieron a buscar refugio en San Pablo.

En Monterrey, con algo más de mil habitantes y todas las necesidades básicas insatisfechas, está el centro comercial de la coca en el sur de Bolívar, donde se mueven por lo menos US$3.5 millones de dólares al mes, según estimativos de algunas autoridades regionales. Los paramilitares exigieron a los compradores de base de coca centrar sus transacciones en los corregimientos de Monterrey y Pozo Azul.

Tras una reunión el 9 de mayo de 1999 con representantes del Ministerio del Interior, se llegó a un acuerdo para el retorno de los campesinos. Se definió que para verificar la presencia de bases paramilitares en los municipios de San Pablo, Simití y Santa Rosa (Bolívar) se establecería una comisión con representantes de la Procuraduría, la Defensoría, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los DH y Organizaciones no Gubernamentales, bajo la coordinación del Ministerio. Los resultados serían entregados a la comisión de impulso de los Derechos Humanos del Gobierno. También se acordó una reunión con representantes del Gobierno para evaluar la marcha del Plan de Desarrollo Integral del Magdalena Medio, sur de Bolívar y el Valle de Cimitarra.

A pesar de los acuerdos, la situación de conflicto armado y de agresiones a la población civil se agravó en el segundo semestre de 1999, hasta desembocar en nuevos desplazamientos masivos. En octubre, unos 400 paramilitares asumieron el control de las vías de comunicación en los municipios de San Pablo y Simití dejando aisladas a más de 14 veredas, al tiempo que en los alrededores se adelantaba un operativo militar. Uno de los caseríos fue totalmente destruido y los paramilitares asesinaron a un número indeterminado de personas.

Alrededor de 3.200 personas debieron desplazarse a campo traviesa hacia veredas del municipio de Cantagallo (Bolívar) Yondó y Remedios (estos dos en Antioquia), buscando una salida hacia Barrancabermeja (Santander) y sin poder recibir protección ni asistencia⁽⁷³⁾. Las AUC impidieron también el paso de los envíos humanitarios del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR).

La situación en esta región ilustra la inexistencia de mecanismos efectivos de protección para la población durante el desplazamiento forzado y el retorno. Las denuncias de los habitantes y de las organizaciones que les brindan acompañamiento, comprometen seriamente a personal de la Fuerza Pública en la preparación y mantenimiento de las actividades paramilitares⁽⁷⁴⁾. La tarea de los organismos de control es lenta e ineficaz, situación alimentada por la complejidad de los hechos y la dificultad para verificarlos en forma oportuna.

Aparte de la gravedad misma de la situación y de la inoperancia de los planes del Estado para superarla, es apenas lógico que las comunidades que apoyaron las negociaciones de Barrancabermeja con el Gobierno asuman una actitud de desconfianza. De otra parte, aún si los compromisos firmados en cuanto a programas sociales sí fuesen respetados⁽⁷⁵⁾, la extrema situación de inseguridad para la población los hace inviables.

Las garantías de protección necesarias para el retorno de la población al sur de Bolívar corresponderían en buena parte a las mismas medidas requeridas para prevenir futuros desplazamientos. Por otra parte, de acuerdo con la ley, es deber del Estado emprender dichas acciones, independientemente de que se hayan planteado en forma explícita en el pliego de peticiones.

Al promover la acción de la Fuerza Pública contra los 'factores de perturbación', el Gobierno tendría que contemplar todas las situaciones que conlleven riesgos adicionales de desplazamiento como son bombardeos o ametrallamientos aéreos, o que vulneren las condiciones de seguridad de la población y el derecho a no ser desplazado.

Frente a un proceso violento de desestructuración social de las comunidades de la región, no es admisible el silencio, la lentitud y la confusión en la toma de las decisiones establecidas por la ley. Adicionalmente, el papel jugado por la Fuerza Pública a lo largo del conflicto regional ahonda la desconfianza con que se sigue viendo a esa institución y fortalece los señalamientos de su connivencia con los grupos paramilitares. El Estado debe aclarar sin ambigüedades cuál es la misión operativa del Ejército en aquellas zonas donde guerrillas y paramilitartes se disputan el territorio mediante enfrentamientos o mediante agresiones a la población civil.

La opción desesperada de la población desplazada de partir hacia la zona selvática es otra manifestación de la ausencia de un sistema efectivo de prevención y atención de emergencia. A pesar de la presencia permanente de la Fuerza Pública en la región, un año después de firmados los acuerdos de Barrancabermeja la población no tuvo siquiera las garantías para optar por el desplazamiento con unas condiciones mínimas de protección.

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2.6.2 El retorno de las comunidades desplazadas de la cuenca del Cacarica

El proceso de retorno de las comunidades del Cacarica⁽⁷⁶⁾, en el Bajo Atrato, ha sido el más significativo en términos de organización de las víctimas, capacidad de interlocución con el Estado y desarrollo de estrategias de acompañamiento por parte de las organizaciones acompañantes. De las aproximadamente 4 mil personas desplazadas, participan del proceso: en Turbo, de 1.000 a 1.200 personas, en Bocas del Atrato, 120 y en Bahía Cupica, 300 personas⁽⁷⁷⁾.

Ante la necesidad de trascender las necesidades de asistencia humanitaria de emergencia, la comunidad elaboró⁽⁷⁸⁾ en 1998 un Pliego de Exigencias basado en:

La necesidad de establecer mecanismos internos de protección, dadas las condiciones de conflicto armado persistentes en la región. La propuesta consiste en retornar colectivamente y no permitir el ingreso de ningún actor armado a los asentamientos.

La reivindicación de sus derechos a la identidad cultural y a la propiedad, mediante la titulación colectiva de los territorios de la Cuenca del Cacarica⁽⁷⁹⁾.

El cumplimiento de las obligaciones de protección por parte del Estado y de la normatividad del derecho internacional de los DH y el DIH: conformación de una Comisión Miixta de Verificación⁽⁸⁰⁾ (CMV), presencia no armada del Estado a través de una Casa de la Justicia, reconocimiento y garantías para el trabajo de acompañamiento internacional, Observatorio de la marcha de los acuerdos.

La reparación socioeconómica que cubra una primera fase transitoria del retorno y luego un plan de consolidación y estabilización.

La reparación moral mediante mecanismos que esclarezcan la responsabilidad en las violaciones a los DH y permitan la investigación y juzgamiento de los responsables.

La CMV ha sido el escenario para la negociación del Pliego de Exigencias y es un mecanismo ad hoc que responde a la incapacidad de respuesta de las instituciones públicas que tienen mandatos en la Ley 387/97. Desde finales de 1998, después de un periodo del estancamiento debido a los cambios en las entidades de atención a la PDV, el proceso se reactiva con una serie de precisiones al pliego del exigencias⁽⁸¹⁾. Se realizaron visitas de reconocimiento , diagnóstico y ambientación de la propuesta de retorno para los aspectos de seguridad y protección, los linderos del territorio colectivo y las necesidades en cuanto a recuperación de las vías fluviales.

Sin embargo, en junio de 1999 los avances concretos en torno al pliego no fueron suficientes para llevar a cabo la primera fase del retorno. La RSS se comprometió a ejercer un papel más eficiente en la coordinación de las entidades estatales y programas de gobierno para el DI. Entre junio y agosto se concretaron contratos y aportes para el programa de vivienda, los proyectos ecoproductivos, la Casa de la Justicia, la Titulación colectiva y los mecanismos de protección.

El proceso de retorno de las comunidades desplazadas del Cacarica permite observar un gran desfase entre el proceso organizativo de las víctimas y la respuesta gubernamental a las necesidades de la PDV. El fortalecimiento de los vínculos culturales y comunitarios a través de la solidaridad y la búsqueda de la autonomía, permite a los desplazados del Cacarica elaborar una propuesta integral cuyos contenidos trascienden los conceptos y realidades de la política estatal.

En primer lugar, el reconocimiento como sujetos del proceso social que está en la base de la decisión por deslindar la vida comunitaria de las acciones de los grupos armados. No se trata solamente de medidas obligadas por la situación de conflicto para evitar convertirse en blanco de uno u otro actor armado. Está ligado a un proyecto de vida, a una concepción de la justicia social y a una conciencia del derecho de reparación como víctimas del desplazamiento forzado⁽⁸²⁾.

En segundo término, la resistencia a perder las tradiciones de producción y relación con el entorno natural. Las propuestas productivas se diseñaron manteniendo los sistemas de siembra y cosecha que la comunidades han desarrollado a través de un largo proceso de adaptación a las condiciones naturales de la zona y que contiene las bases para su aprovechamiento sostenible⁽⁸³⁾.

En este sentido, los compromisos de acatar a las autoridades comunitarias, participar en actividades conjuntas, compartir las ganancias individuales, respetar los resguardos y tradiciones de las comunidades indígenas y buscar formas pacíficas de resolución de conflictos, son fundamentales para que la comunidad enfrente las presiones internas y externas sobre los recursos⁽⁸⁴⁾.

Durante el desplazamiento, la comunidad ha denunciado la extracción intensiva e indiscriminada de madera en la región. Esta explotación fue declarada ilegal por la Corporación Autónoma Regional del Chocó -Codechocó-⁽⁸⁵⁾ pero aún no existe un mecanismo de control sobre las empresas de tala y las comercializadoras. Los fuertes intereses económicos que existen sobre estos recursos son un factor evidente en la presión sobre el territorio. El paso del control sobre el recurso maderero a la comunidad, mediante la propiedad colectiva de 103.024 hectáreas, hace más crítica la necesidad de garantías efectivas de seguridad.

En octubre, un grupo de desplazados comenzó una visita de exploración al río Perancho, en la Cuenca del Cacarica, donde se planea establecer uno de los asentamientos de retorno. El propósito es adecuar terrenos de siembra y observar la seguridad de la región para preparar el retorno progresivo⁽⁸⁶⁾. Sin embargo, el cumplimiento de lo acordado en el pliego de exigencias es aún parcial y varios aspectos están bloqueados por trámites burocráticos y problemas presupuestales⁽⁸⁷⁾.

Uno de los puntos clave en la estrategia de protección para el retorno es asegurar los medios de comunicación adecuados, cuya principal limitación está en la sedimentación regular de los afluentes. Las comunidades de la cuenca han demandado del Estado la ejecución de obras de dragado en la desembocadura del río Atrato para evitar el estancamiento de las aguas, sin obtener una respuesta oportuna. Durante todo 1999, las poblaciones del bajo Atrato sufrieron una emergencia continua por las crecientes⁽⁸⁸⁾.

A pesar de las denuncias hechas por las organizaciones sociales de la región, las Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá -ACCU- siguen dominando todo el Atrato sin que se hayan tomado medidas efectivas para neutralizarlos. Las ACCU tienen restringido el paso de alimentos, combustible y medicinas contra el paludismo. También controlan la venta de arroz, la extracción de madera, obligan abandonar los sembrados por donde transita la guerrilla y prohiben la circulación de lanchas después de las seis de la tarde⁽⁸⁹⁾.

El Gobierno considera que la experiencia de retorno de mayor impacto es la de la Cuenca del río Cacarica⁽⁹⁰⁾. Esto puede ser cierto en cuanto a sus posibilidades, que son fruto de la capacidad propositiva ganada por la comunidad. Pero esa valoración de la importancia del proceso no concuerda con la disposición de funcionarios e instituciones del Estado para apoyarlo efectivamente y hacerlo viable en el corto plazo⁽⁹¹⁾.

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2.6.3. Reasentamiento y Reintegración urbanas

En materia de reubicación⁽⁹²⁾ y de retornos, la propuesta y la acción del Estado tiene debilidades relacionadas con los estudios socio-económicos que no precisan aún las necesidades reales de los desplazados, ocasionando dificultades en los procesos de concertación⁽⁹³⁾. El PR 29 recuerda la obligación de las autoridades competentes de asistir a las personas desplazadas en la recuperación de las propiedades o posesiones que debieron abandonar. Cuando ello no sea posible, deberán conceder una indemnización adecuada u otra forma de reparación justa.

De acuerdo con la ley 387/97 y el Plan Nacional de Desarrollo, al no ser posible la devolución de tierras abandonadas, los desplazados serán incluidos como sujetos de reforma agraria. En este caso, no existe un mecanismo legal que establezca condiciones de favorabilidad y reparación para las víctimas del DI, de modo que todos los beneficiarios de adjudicación de tierras deben responder por el 30% de su valor⁽⁹⁴⁾. De otra parte, no es posible afirmar que exista una política adecuada y eficaz de reforma agraria en Colombia. Así mismo, el desarrollo de proyectos productivos viables se enfrenta a las dificultades generalizadas de la crisis agropecuaria, que plantea dudas sobre las posibilidades reales de estabilización socioeconómica.

Los propósitos del Plan de Desarrollo en cuanto a garantías para el retorno o reubicación, fortalecimiento de procesos comunitarios, infraestructura y servicios básicos; facilidades de crédito, incentivos tributarios, apoyo a la gestión empresarial, mecanismos de comercialización, ampliación de los mercados regionales, capacitación; fortalecimiento institucional, etc., plantean la política de atención a la población desplazada como un mecanismo de "recuperación de la credibilidad del Estado", que debería ser más bien la base conceptual para una política de prevención del desplazamiento.

En cuanto a los programas de vivienda de interés social para los desplazados, aún no han sido reglamentadas las condiciones y requisitos a ser aplicados a la luz de la ley 418 de 1997, así como las nuevas orientaciones de la política de paz del Gobierno. Tampoco se cuenta con una partida presupuestal específica para atender las necesidades de vivienda de esta población.

Es un hecho que si las autoridades encargadas de prestar atención a la PDV no pueden articular mecanismos adecuados para la asistencia humanitaria, con menor razón pueden estar preparados para asumir el proceso más complejo de la reintegración rural o urbana. Al mismo tiempo, resulta claro que las deficiencias en la aplicación de la normatividad vigente para la PDV también están presentes en aquellas zonas de asentamiento urbano donde la violencia derivada del conflicto armado es menos intensa. Un ejemplo de ello es el proceso de reubicación que gestiona la comunidad de desplazados en Neiva⁽⁹⁵⁾.

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2. 7. Conclusiones sobre políticas públicas
De acuerdo con el panorama mostrado anteriormente, varias son las conclusiones que emergen sobre las políticas públicas en el tratamiento del DI:

El diseño y la ejecución de las políticas públicas hacen énfasis en una respuesta humanitaria que no considera el contexto de violaciones a los derechos humanos donde se da el desplazamiento forzado. Por esta razón, la obligación de reparación de los derechos vulnerados es un componente ausente.

A pesar de que las políticas y el discurso públicos recogen los temas y los términos tanto del derecho internacional de los DH, como del DIH y de los Principios rectores, la aplicación de las mismas, está muy lejos aún de hacerse realidad.

La ausencia de una política de Estado es evidente en el hecho de que la transición de un gobierno a otro ha significado el desconocimiento de compromisos anteriores y la re-invención de programas y de proyectos.

Los avances han estado representados hasta ahora en el plano discursivo y en la formulación de leyes, decretos, documentos Conpes. No obstante, la falta de reglamentación de la ley 387/97 incide negativamente en la precisión de responsabilidades y en la ejecución de los mandatos de las Instituciones encargadas de manejar el tema.

Tanto la prevención como la protección de la población desplazada o en situación de amenaza o riesgo, son responsabilidades del Estado que no empiezan a asumirse. La omisión del gobierno para actuar sobre el paramilitarismo son causa y efecto recurrentes en el agravamiento del fenómeno.

Continúa sin observarse una atención focalizada para los grupos más vulnerables de la PDV como mujeres, niños y ancianos. No hay una atención diferenciada, como ha sido recomendado por las Naciones Unidas.

Tanto el diseño como el desarrollo de las políticas públicas han sido excluyentes en tanto no se ha tenido la capacidad para contar con la participación activa de las organizaciones mismas de los desplazados.

La responsabilidad específica de las entidades estatales frente a la PDV ha sido asumida parcialmente por algunas y de ninguna manera por otras. Al mismo tiempo, algunas entidades territoriales no se sienten obligadas a su deber de recepción y atención, con el argumento de que ni siquiera alcanzan a cubrir sus responsabilidades con la propia población, debido a la enorme crisis de las transferencias y del situado fiscal. De esta forma, ni unas ni otras cuentan en sus presupuestos con recursos destinados de manera específica a atender esta población.

El Estado continúa desconociendo la condición de víctimas de violaciones a los derechos humanos, en la PDV; este desconocimiento conlleva a que los desplazados tengan que negociar sus derechos con el Estado y reivindicarlos bajo formas de presión y protesta pública social.

La falta de eficiencia en la fase de los registros es uno de los mayores obstáculos que están incidiendo en el desconocimiento de la mayoría de las personas que requieren atención y en la negación del Estado a reconocer su responsabilidad frente a ellos. Como sujetos de derechos no existe quien no esté registrado.

El Estado como tal, no tiene experiencia en la atención de emergencia y tampoco en la oferta de soluciones duraderas integrales. Estas labores se han venido cubriendo de tiempo atrás con mayor experiencia por parte de organismos no gubernamentales. No obstante, el Estado aún no se decide a hacer mayores y mejores alianzas con quienes podrían ofrecerle estos servicios.

El desplazamiento individual o unifamiliar sigue siendo el más desprotegido, pues las escasas medidas de atención que se están tomando responden a los casos de desplazamiento colectivo que son más visibles y tienen mayores implicaciones políticas. Esta situación se reflejó durante el año en las protestas que algunos grupos de la PDV realizaron en Bogotá en las sedes del Acnur y la sede del Comité Internacional de la Cruz Roja.

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3. Respuestas de la comunidad internacional y de la sociedad civil
Frente a la gravedad del problema, durante el año 1999, la respuesta de solidaridad de la comunidad internacional y de la sociedad civil⁽⁹⁶⁾, se hizo presente en la mayor parte de las regiones del país, para ofrecer ayuda humanitaria, acompañamiento, asesoría, capacitación, protección y en muchos otros casos para facilitar la interlocución de las comunidades con las autoridades territoriales y las diferentes instancias gubernamentales.

3.1. La comunidad internacional
La Comunidad Internacional se hizo presente a través de Agencias y Organizaciones mundiales Intergubernamentales y ha buscado incidir de diferentes maneras y de forma activa mediante: a) Recomendaciones al Estado, propuestas para el diseño de políticas y apoyo en los mecanismos de protección a la PDV; b) ayuda económica para asistencia humanitaria y algunos proyectos productivos; c) Buscando y facilitando el acercamiento entre gobierno y comunidades; d) Apoyando la elaboración y la divulgación de estudios e investigaciones sobre el tema.

Algunas de las acciones más relevantes durante 1999, fueron:

3.1.1. Visita oficial del Representante del Secretario General de las Naciones Unidas para los Desplazamiento Internos, Sr. Francis Deng

El señor Deng realizó su segunda visita oficial a Colombia entre el 21 y el 27 de mayo. La misión del Representante, doctor Francis Deng, tuvo como objetivos: evaluar la evolución del DI en Colombia desde su primera visita en 1994 y el grado de aplicación de las recomendaciones presentadas en ese momento; estudiar la situación actual del DI y , a partir de ello, formular nuevas recomendaciones para atender la situación.

El Representante señaló la existencia de avances desde su primera visita: hay mayor conocimiento de las dificultades que enfrentan las personas desplazadas en Colombia, el Gobierno reconoce expresamente su responsabilidad con la PDV, ha adoptado un marco normativo para atender la situación de DI y ha definido mecanismos institucionales. A pesar de ello, el Representante observó que la situación de DI se ha deteriorado de manera grave en el mismo periodo, aumentó en forma dramática el número de personas desplazadas, persisten amenazas contra la integridad física de las personas desplazadas y aquellos que trabajan en su favor, y la asistencia humanitaria a la PDV ha sido escasa y deficiente.

En cuanto al cubrimiento de la asistencia, el Representante indicó que una medida con la cual el Gobierno podría remediar esa situación es la abolición de la absurda reglamentación que rige el proceso de "certificación". Este sistema obliga a las personas desplazadas que han perdido sus documentos a regresar a sus sitios de origen y así obtener la aprobación necesaria para reclamar los beneficios de la ley. Esto, además de ser una violación al derecho internacional, pone en riesgo a las víctimas y, como resultado, muchos de ellas permanecen sin documentos y sin acceso a los programas de atención⁽⁹⁷⁾.

Entre los puntos críticos señalados por el señor Deng para una estrategia integral de atención al DI en Colombia, están:

Inclusión de la atención al DI como elemento central en los aspectos humanitarios y de DH del proceso de paz.

Respeto de los combatientes a los no combatientes y a las normas que protegen a la población civil, de acuerdo con el DIH.

Respuestas efectivas de las autoridades competentes para prevenir y proteger contra los desplazamientos arbitrarios, especialmente cuando existe una alerta temprana.

Protección de la integridad física de los desplazados y de los defensores de los DH que les ofrecen colaboración.

Asistencia adecuada y oportuna para atender las necesidades de la PDV, otorgando especial atención a las necesidades particulares de las mujeres y niños

Garantías par la seguridad de las personas desplazadas que retornen o se reubiquen, así como restitución o compensación de los bienes perdidos.

Clarificación del marco normativo nacional, de la política y de las responsabilidades institucionales sobre la PDV, así como intensificación de esfuerzos para su aplicación.

Fortalecimiento de la coordinación entre institucionales nacionales y locales, las ONG y la comunidad internacional.

Asignación de recursos en el presupuesto nacional para atención a la PDV y su traslado oportuno a las autoridades locales de acuerdo con sus responsabilidades.

Diseño y ejecución de una campaña de difusión y sensibilización sobre la condición de las personas desplazadas y sus derechos.

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3.1.2. Divulgación de Principios Rectores sobre los desplazamientos internos.

A instancias del United States Committee for Refugees, -USCR- el Brookings Institution (Proyecto sobre Desplazamiento Interno), el Consejo Noruego para Refugiados y el GAD, en el mes de mayo se realizó una conferencia de divulgación en Colombia de los Principios Rectores sobre los Desplazamientos Internos. En la reunión se presentaron los resultados de un seminario de dos días sobre cada uno de las secciones de los principios: protección contra los desplazamientos, protección durante el desplazamiento, asistencia humanitaria, el regreso, el reasentamiento y la reintegración.

Participaron representantes de ONG nacionales e internacionales que han trabajado con la PDV en los últimos años; los representantes de las instituciones gubernamentales encargadas de diseñar y ejecutar las políticas del Estado sobre el desplazamiento forzado; y las agencias de cooperación del sistema de las NU y la OEA.

Se concluyó que en el contexto de la crisis humanitaria y de la intensificación del conflicto armado interno, los PR deben ser llevados a la práctica al constituir un parámetro mínimo que debe ser respetado y garantizado por y para todos los colombianos. Los PR ofrecen pautas generales en torno a la actuación del Estado, los actores armados no estatales, la comunidad internacional y las ONG, que son útiles para una prevención eficaz de las causas que generan el desplazamiento, así como par la protección y atención adecuada e integral a la población desplazada.

En Colombia, la legislación y los documentos de planeación de la política sobre desplazamiento en buena medida ya están basados en los postulados, obligaciones y derechos establecidos en los PR. El paso a su implementación requiere de recursos presupuestales suficientes, acciones eficaces y la participación de los organismos de control para exigir el cumplimiento de la normatividad.

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3.1.3. Misión del Representante Especial del Secretario General de las NU para niños, niñas y Conflicto Armado, señor Olara Otunnu.

El señor Otunnu realizó una misión humanitaria en Colombia entre el 30 de mayo y el 6 de junio de 1999. El Representante buscó evaluar y resaltar el impacto que el conflicto armado ha generado en niños y niñas; identificar medidas concretas para garantizar una mayor protección a los niños y niñas afectados por la guerra; e inculcar a las partes involucradas en el conflicto la importancia de respetar las normas humanitarias. El reclutamiento forzado de niños y niñas por los diferentes grupos armados, es una de las causas señaladas de desplazamiento de familias en varias regiones del país.

Durante la misión, el señor Otunnu visitó comunidades desplazadas en San José de Apartadó, Turbo, Medellín, Quibdó, San Vicente del Caguán y Soacha. El Representante hizo un llamado al Gobierno para abordar las necesidades urgentes de las comunidades desplazadas, en especial en las áreas de salud, educación, condiciones sanitarias, alojamiento, agua, registro y oportunidades económicas. El Gobierno también debe garantizar la protección física y las condiciones para el regreso o restablecimiento de las poblaciones desplazadas.

El señor Otunnu expresó la preocupación que existe en la comunidad internacional con respecto a la protección de la población civil en medio del conflicto armado en Colombia. Exhortó a todos los actores a observar los principios y normas humanitarias, en particular la protección y los derechos de los sectores más vulnerables como son niños y niñas, mujeres y poblaciones desplazadas.

Al término de su visita, el Representante Especial dio inicio a una amplia coalición compuesta por miembros del sistema de las Naciones Unidas, ONG y representantes de la sociedad civil para coordinar y elevar el perfil de los esfuerzos dirigidos a suplir las necesidades de los niños y niñas afectados por la guerra en Colombia. El Representante también anunció el compromiso de las FARC de no reclutar a menores de 15 años y la política del Ejército de no alistar a menores de 18 años, decisiones que podrían aliviar una de las causas inmediatas para el desplazamiento forzado de familias en Colombia.

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3.1.4. Oficina de Enlace del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados -ACNUR-

El Gobierno colombiano y el ACNUR firmaron un Memorando de Intención⁽⁹⁸⁾ relativo al suministro de cooperación para el tratamiento del desplazamiento forzado en las áreas de: acción preventiva; protección y soluciones; cumplimiento de la legislación interna; fortalecimiento de mecanismos de coordinación; fortalecimiento de la cooperación internacional; difusión y aplicación del derecho internacional de los refugiados.

Se destaca la intención del ACNUR de participar en los mecanismos de alerta temprana, formulación de políticas, metodologías para su evaluación, asistencia técnica a los comités locales previstos por la ley, el establecimiento y puesta en marcha del Observatorio sobre Desplazamiento.

La oficina en Colombia del ACNUR propuso el establecimiento de seis oficinas en las regiones donde el desplazamiento forzado es más grave. Inicialmente se instalaron en Barrancabermeja, Apartadó y Puerto Asís.

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3.1.5 Comisión Interinstitucional en Riosucio

Del 12 al 16 de abril, una Comisión Interinstitucional visitó varias localidades del municipio de Riosucio, departamento del Chocó para verificar los hechos violentos ocurridos en la primera semana de abril⁽⁹⁹⁾.

De acuerdo con lo informado por las comunidades afectadas, las autoridades civiles y militares, el día 4 de abril un grupo de entre 300 y 600 miembros de las AUC entraron por el Río La Balsa a las veredas Caño Seco, Arenal y Villahermosa. En esos sitios asesinaron a doce personas, secuestraron a otras siete, robaron alimentos y bienes, retuvieron algunos documentos de identidad, filmaron e interrogaron a los pobladores. Se reportó la participación de un helicóptero que, en uno de sus sobrevuelos, arrojó explosivos. También se informó a la Comisión sobre la presencia de milicianos de las FARC en varios de los asentamientos.

Entre las víctimas se encuentran líderes e integrantes de la Comunidad de Paz San Francisco de Asís, que participan en el proceso de retorno. Como consecuencia del temor y la zozobra generados por las incursiones, más de 200 personas se desplazaron hacia la cabecera de Riosucio, incluyendo la casi totalidad de la población del asentamiento de Clavellino.

La Comisión exigió a las AUC y a las FARC el respeto a la población civil de la región. Solicitó al Gobierno medidas para garantizar la seguridad y protección a las comunidades y sus líderes por parte de las Fuerzas Armadas, como el fortalecimiento del control de las vías de comunicación terrestres, fluviales y aéreas, la presencia permanente de los organismos estatales de control, como la Defensoría, la Fiscalía y la Procuraduría; acciones de apoyo por parte de la RSS en protección, prevención y ayuda humanitaria a las comunidades afectadas, de acuerdo con las responsabilidades establecidas en la ley 387 de 1997.

También urgió el cumplimiento de los acuerdos suscritos por el Gobierno para que las Fuerzas Armadas garanticen las condiciones de seguridad necesarias para el retorno definitivo de las comunidades todavía desplazadas o parcialmente retornadas a sus lugares de origen en las cuencas de los ríos Cacarica y Salaquí, y demandó garantías para el trabajo de las organizaciones nacionales e internacionales que brindan apoyo y asistencia humanitaria a las comunidades desplazadas.

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3.1.6. Acompañamiento para la protección de los Derechos Humanos:

La sola presencia física de observadores de la comunidad internacional no es suficiente para brindar una adecuada protección a las personas desplazadas y a quienes trabajan en favor de ellas. En los planes habituales de las ONG internacionales de DH o ayuda humanitaria, no están incluidas las estrategias y acciones específicas para tal fin. En Colombia, los observadores mantienen una presencia permanente o periódica en diferentes regiones, se entrevistan regularmente con las autoridades y publican información sobre el tema. Es una labor de acompañamiento que tiene un propósito disuasivo contra posibles violaciones de los DH⁽¹⁰⁰⁾.

La presencia de observadores o acompañantes internacionales es sólo uno de los factores dentro del conjunto de actividades necesarias para la protección de la PDV. Las presiones de los grupos armados ponen en peligro la viabilidad de los procesos de retorno, así como el espacio de seguridad que podrían ofrecer las Comunidades de Paz. El acompañamiento internacional es válido si el transgresor de la norma es el Estado o un grupo sobre el cual el Estado pueda actuar, al verse uno u otro afectados por la presión que puede generar una ONG internacional. En situaciones de conflicto en las que el Gobierno no puede mantener su papel ejecutivo dentro del Estado, las ONG internacionales pierden su poder disuasivo⁽¹⁰¹⁾.

Un posible ejemplo de esta situación es el reciente ataque a una Comisión humanitaria en el departamento de Chocó. El 18 de noviembre, una comisión de 10 personas regresaba a Quibdó tras adelantar la última fase del proyecto de ayuda humanitaria de la Unión Europea en la zona de Murindó y elaborar un diagnóstico sobre la situación de emergencia de las comunidades ribereñas por el desbordamiento del río Atrato. El bote de madera, que tenia las insignias de la ONG española Paz y Tercer Mundo, fue embestido por una lancha rápida en la que se transportaba un grupo de paramilitares. Como consecuencia del choque, perdieron la vida dos miembros de la Comisión. Las diócesis de Apartadó y Quibdó denunciaron los señalamientos que los grupos paramilitares hacen hacia las personas que hacen trabajos de organización social y ejecutan proyectos de ayuda humanitaria en la zona⁽¹⁰²⁾.

Seis días después y tras los pedidos de colaboración para el esclarecimiento del crimen que hizo el gobierno regional del País Vasco, la Policía capturó a 9 integrantes de las AUC como posibles responsables. En represalia, los paramilitares amenazaron con quemar el corregimiento Las Mercedes (Quibdó) y asesinar a sus habitantes, a quienes acusaron de haber entregado la información a la Policía. Como consecuencia, 70 familias (alrededor de 400 personas) se vieron obligadas a desplazarse hacia la cabecera municipal⁽¹⁰³⁾.

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3.2. La sociedad civil
3.2.1. Las Iglesias

Desde una opción de solidaridad ante el sufrimiento humano, la Iglesia ofreció las primeras respuestas a grupos y personas desplazadas, cuando aún el fenómeno era invisible. Sus acciones se centraron en el acompañamiento y ayuda humanitaria a las víctimas, elaboración de diagnósticos, acopio de información, mediaciones ante las respectivas autoridades civiles y militares y protección a las víctimas.

Desde las parroquias como base social se recogen los datos y se llevan los registros de personas y de familias. La sección de Movilidad Humana de la Conferencia Episcopal cuenta con una base de datos bas